VI SA/Wa 768/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty statusu zakładu pracy chronionej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja opisana w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] lutego 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r., Nr 14, poz. 92, dalej jako ustawa o rehabilitacji) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2007 r. stwierdzającą utratę z dniem [...] marca 2000 r. statusu pracy chronionej przez pracodawcę prowadzącego Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe P. Spółka z o.o. z siedzibą w M. (dalej jako skarżący), przyznanego na mocy decyzji Pełnomocnika do Spraw Osób Niepełnosprawnych z [...] maja 1999 r. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Podczas kontroli przeprowadzonej na wniosek skarżącego przez Państwową Inspekcję Pracy – Okręgowy Inspektorat Pracy w O. [...] i [...] marca 2000 r. stwierdzono, że obiekty i pomieszczenia zlokalizowane w P. ,C. 40, w których zatrudniono pracowników, w tym osoby niepełnosprawne, nie spełniają warunku określonego w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, tzn. nie odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz nie uwzględniają potrzeb osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz nie spełniają wymagania dostępności do nich. Pomimo negatywnej opinii PIP-OIP w O. skarżący nadal użytkował ww. obiekt i zatrudniał w nim pracowników, w tym osoby niepełnosprawne. Na podstawie powyższych ustaleń Wojewoda [...] uznał, że skarżący z dniem [...] marca 2000 r. zaprzestał spełniać warunki określone dla zakładu pracy chronionej i decyzją z [...] maja 2007 r. stwierdził utratę przez skarżącego statusu zakładu pracy chronionej. W odwołaniu od powyższej decyzji podpisanym przez dyrektora K. J., skarżący wnosząc o jej uchylenie podniósł, że użytkowanie obiektów w S. oraz zatrudnianie pracowników nie oznaczało prowadzenia działalności gospodarczej. Zatrudnione tam osoby to dozorcy, palacze i sprzątaczki niezbędne do ochrony i utrzymania obiektu, a także osoby prowadzące remont przygotowujący budynek do wymogów jakie stawiane były dla zakładów pracy chronionej. Osoby te miały zapewnioną opiekę medyczną, tak jak wszyscy pracownicy skarżącego. W ocenie skarżącego przedsiębiorstwo przestało faktycznie spełniać wymogi zakładu pracy chronionej [...] listopada 2000 r., gdyż od tej daty nie zatrudniało wymaganej ilości pracowników. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając że ustalenia organu I instancji są prawidłowe i w wyniku ich poczynienia należało stwierdzić utratę statusu zakładu pracy chronionej. Organ podkreślił, że skarżący wiedział o konieczności posiadania pozytywnej opinii PIP o spełnieniu wymogu nałożonego przepisem art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, albowiem zwrócił się z wnioskiem do Państwowej Inspekcji Pracy o wydanie opinii o spełnieniu wymogów z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy w nowo powstałym oddziale zakładu pracy chronionej. W ocenie organu każdy obiekt i pomieszczenie będące w użytkowaniu zakładu pracy chronionej – bez względu na tytuł prawny uprawniający do korzystania z niego czy też cel ich przeznaczenia – musi spełniać określone wymogi. Dotyczy to zarówno obiektów i pomieszczeń przeznaczonych na prowadzenie działalności gospodarczej, jak i przeznaczonych na cele socjalne czy rehabilitacyjne. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] podniósł, że organ I instancji naruszając art. 10 k.p.a. nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Dlatego też skarżący nie mógł wykazać, że obiekt o nazwie P. został nabyty w 1999 r. celem utworzenia tam w przyszłości oddziału Spółki. Jedyne zatrudnienie w tym obiekcie osób niepełnosprawnych związane było z jego ochroną i dozorowaniem. Wystąpienie do PIP z wnioskiem o ocenę tego obiektu pod kątem jego dostępności dla osób niepełnosprawnych wynikało z chęci uruchomienia nowego zakresu działalności spółki. Niekorzystne wyniki kontroli – w ocenie skarżącego – nie mogły stanowić podstawy do pozbawienia statusu zakładu pracy chronionej, albowiem zatrudnieni w ramach tego zakładu pracownicy niepełnosprawni (z wyjątkiem części dozoru i ochrony) pracowali przede wszystkim w siedzibie spółki w M. i jej oddziale – rozlewni wody mineralnej w S. Na terenie pensjonatu osobom niepełnosprawnym powierzono jedynie obowiązki związane z ochroną i dozorowaniem, zapewniając im m.in. doraźną opiekę medyczną. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji nie prowadząc wnikliwego postępowania wyjaśniającego arbitralnie przyjął, że naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a. było nieistotne dla sprawy, w sytuacji gdy jednoznaczne ustalenie jakie prace i w jakim okresie wykonywały osoby niepełnosprawne na terenie P. decydowało o prawidłowym ustaleniu, kiedy skarżący przestał spełniać wymogi stawiane zakładom pracy chronionej. Organy – w ocenie skarżącego – pominęły okoliczność, że kontrola w nowo nabytym obiekcie prowadzona była pod kątem przyszłego poszerzenia działalności Spółki o ten obiekt. Nie utworzono tam jeszcze stałych stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych, a zatrudnieni na tym obiekcie niepełnosprawni zajmowali się jedynie dozorowaniem i ochroną mienia. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Podkreślił, że niepoinformowanie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie miało żadnego wpływu na wydanie decyzji przez Wojewodę [...]. Organ II instancji dopełnił natomiast obowiązku wynikającego z art. 10 k,.p.a. Jednocześnie organ zaakcentował, że jak wynika z pisma skarżącego z [...] grudnia 2006 r., zatrudniał on w [...] w latach [...] pracowników na stanowiskach portierów, dozorców, palaczy, sprzątaczek, kierownika ośrodka. Nie można zatem uznać, że byli to pracownicy zatrudnieni wyłącznie w celu ochrony i dozorowania obiektu. Dlatego też w sytuacji braku wymaganej prawem pozytywnej opinii PIP należało stwierdzić utratę statusu zakładu pracy chronionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność decyzji. W przypadku ustalenia, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza jej nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji. Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przy czym jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, ale także przepisów kompetencyjnych i przepisów procesowych. Zawsze jednak takie naruszenie podważa byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki (za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2004 r. str. 727). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 63 k.p.a. określa wymagania formalne co do formy oraz treści odwołania. I tak odwołanie wniesione pisemnie powinno być m.in. podpisane przez wnoszącego (§ 3 art. 63 k.p.a.). Spełnienie wymagań formalnych wynikających z cytowanego przepisu, tzn. podpisanie pisma przez wnoszącego gwarantuje, że czynność procesowa została dokonana przez osobę określoną jako wnosząca środek odwoławczy. W przypadku gdy odwołanie wnoszone jest przez osobę prawną, powinno ono zostać podpisane zgodnie z zasadą reprezentacji tzn. przez osobę lub osoby umocowane w sposób prawidłowy do dokonania tej czynności. W rozpoznawanej sprawie odwołanie zostało podpisane przez jednego członka zarządu K. J. Tymczasem jak wynika z odpisu pełnego z rejestru przedsiębiorców do reprezentacji skarżącego uprawniony jest zarząd, a w przypadku zarządu wieloosobowego reprezentacja jest łączna. Oznacza to, że odwołanie powinni podpisać obaj członkowie zarządu lub też osoba przez nich upoważniona. Naruszenie zasady łącznej reprezentacji skutkuje bezwzględną nieważność czynności prawnej (tak np. w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2000 r. sygn. ATK I ACa 1326/99). Dlatego też organ otrzymując odwołanie podpisane przez osobę nie mającą do tego stosownego umocowania, winien wezwać odwołującego się w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braku poprzez podpisanie odwołania przez osoby uprawnione do reprezentacji spółki. W niniejszej sprawie organ tego obowiązku nie zrealizował i dlatego też stwierdzić należy, że pismo z [...] czerwca 2007 r. zawierało braki, które uniemożliwiały nadanie mu dalszego biegu, albowiem nie mogło ono wywrzeć zamierzonego skutku prawnego. Organ uzyskuje charakter organu odwoławczego jedynie w wyniku prawidłowo złożonego odwołania, gdyż w tym zakresie nie może on działać z urzędu. W wyroku z 18 maja 1994 r. (sygn. akt Sa/Gd 2365/93) NSA przyjął, iż "Uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Sytuacja przedstawia się tak samo, gdy odwołanie jest podpisane przez osobę, która nie jest uprawniona do jednoosobowej reprezentacji spółki. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, uznać należy, że Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję, która nie została skutecznie zaskarżona i dlatego też wydana przez niego decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Sąd dla uzasadnienia rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności nie uznał za konieczne rozważania zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze. W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji orzeczenia, zaś o kosztach obejmujących uiszczony wpis sądowy w trybie art. 200 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a.