VI SA/Wa 770/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.), lp. 5.4.3 Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. Nr 178, poz. 1481), art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), oraz lp. 6.1.3 załącznika do ww. ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania O. Sp. z o.o. z siedzibą w O., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] o nałożeniu na ww. spółkę kary pieniężnej w wysokości 100 (sto) złotych – utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] listopada 2006 r. w miejscowości Z., droga krajowa nr [...], zatrzymano do kontroli prowadzony przez kierowcę J. D. pojazd marki [...] nr rej. [...], wraz z naczepą - cysterną nr rej. [...], którym wykonywany był krajowy transport drogowy towarów niebezpiecznych przez firmę O. Sp. z o.o. z siedzibą w O.. W wyniku kontroli inspektorzy stwierdzili wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy. Ustalono bowiem, że w okazanej instrukcji pisemnej dla kierowcy dotyczącej UN 1203 nie wymieniono wyposażenia kierowcy niezbędnego do wykonania czynności dodatkowych i specjalnych, gdyż określono tylko zachowanie kierowcy polegające na przysypaniu małych ilości piaskiem i zebraniu ich do zamykanego pojemnika. Ponadto w obu okazanych do kontroli instrukcjach znalazło się zalecenie dla kierowcy zabezpieczenia studzienek kanalizacyjnych oraz uszczelnienia miejsca niewielkiego wycieku, bez wskazania na liście wyposażenia kierowcy odpowiednich do tego środków. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego zawiadomił O. Sp. z o.o. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą, pouczając jednocześnie stronę o treści art. 10 k.p.a. O. Sp. z o.o. w odpowiedzi na to zawiadomienie w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. wyjaśniła, że w jej ocenie przekazane przez nadawcę i okazane w czasie kontroli instrukcje pisemne dla kierowcy zawierały wszystkie informacje wymagane zgodnie z lp. 5.4.3.1 Umowy Europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) oraz zostały sporządzone zgodnie z wzorem podanym w lp. 5.4.3.8. tej Umowy. Ponadto podkreślono, że zgodnie z lp. 5.4.3.3. Umowy (ADR) za treść instrukcji odpowiada nadawca, a więc to on decyduje, jakie czynności zostaną wpisane do instrukcji pisemnej oraz, czy do wykonania tych czynności jest potrzebny jakiś konkretny sprzęt. Skoro więc nadawca nie wymienił w instrukcji wyposażenia dodatkowego koniecznego do wykonania czynności dodatkowych i specjalnych, należy przyjąć, że takie wyposażenie nie jest wymagane, a do wykonania czynności opisanych w punkcie dodatkowe i specjalne czynności kierowcy przewoźnik może użyć sprzętu według własnego uznania. Kierowca został natomiast odpowiednio przeszkolony i wyposażony w sprzęt konieczny do wykonania czynności dodatkowych i specjalnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na O. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 100 zł na podstawie lp. 6.1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy. O. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W odwołaniu skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną we wcześniejszym piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. ponownie stwierdzając, że instrukcje pisemne dla kierowcy zostały sporządzone zgodnie ze wzorem podanym w lp. 5.4.3.8 Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR). Podkreślono jednocześnie, że w Umowie (ADR) brak jest konkretnych wymagań, jakie czynności dodatkowe i specjalne powinny być wykonane przy przewozie poszczególnych materiałów niebezpiecznych oraz jaki sprzęt powinien być zastosowany do wykonania tych czynności. Ponadto zgodnie z lp. 5.4.3.3 Umowy (ADR) to nadawca decyduje jakie czynności powinny być wykonane i jaki sprzęt jest wymagany do wykonania tych czynności. Jeśli zaś w instrukcji napisano, żeby zebrać przysypane piaskiem małe ilości przewożonego materiału do zamykanego pojemnika, to jednocześnie jest wymieniony sprzęt, który w tym celu należy użyć (właśnie zamykany pojemnik). Zapis ten jest więc zgodny z lp. 5.4.3.1, który poleca, aby instrukcje pisemne dla kierowcy były napisane zwięźle. W Umowie (ADR) nie istnieje natomiast przepis, który nakazywałby oddzielne wymienianie czynności dodatkowych i specjalnych oraz oddzielne wymienianie potrzebnego do tego sprzętu. Niewymienienie w instrukcji środków potrzebnych do zabezpieczania studzienek lub uszczelniania uszkodzonego zbiornika cysterny, nie stanowi także podstawy do przyjęcia, że instrukcje są sporządzone niezgodnie z lp. 5.4.3 Umowy (ADR). Czynności te, wykonywane przez kierowcę są działaniami doraźnymi, które powinny być wykonane przy pomocy dostępnych środków podręcznych. Profesjonalne zabezpieczenie, zarówno studzienek, jak i uszkodzonej cysterny, wykonują natomiast służby ratownicze posiadające odpowiedni do tego sprzęt i umiejętności. Ponadto powoływanie się przez organ I instancji na lp. 5.4.3.8 Umowy (ADR) jako na zapis o informacjach, jakie powinny być umieszczone w pisemnych instrukcjach, jest w ocenie skarżącej Spółki błędne, ponieważ powyższy zapis mówi tylko o tym, w jaki sposób powinny być zamieszczane w tych instrukcjach informacje podane w lp.5.4.3.1. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671) w sprawach nieuregulowanych tą ustawą do przewozu drogowego towarów niebezpiecznych stosuje się Umowę (ADR). W myśl natomiast lp. 5.4.3.1 Umowy europejskiej (ADR) w celu zapobieżenia wypadkom lub zagrożeniom, które mogą powstać podczas przewozu, kierowcę należy zaopatrzyć w instrukcje pisemne dotyczące każdego przewożonego materiału lub przedmiotu niebezpiecznego lub każdej grupy towarów charakteryzujących się takimi samymi zagrożeniami, podające zwięźle następujące informacje: nazwę materiału, przedmiotu lub grupy towarów, klasę oraz numer UN lub - w przypadku grupy towarów - numery UN; rodzaj zagrożenia właściwego dla tych towarów, środki zaradcze, które powinien podjąć kierowca oraz przeznaczony dla niego sprzęt ochrony indywidualnej; czynności podstawowe, które należy wykonać, np. ostrzeżenie użytkowników drogi i osób postronnych oraz powiadomienie Policji / Straży Pożarnej; czynności dodatkowe, które należy wykonać w przypadku wycieku lub uwolnienia niewielkich ilości materiału, mające na celu przeciwdziałanie jego rozprzestrzenianiu się, o ile mogą być one wykonane bez osobistego ryzyka; czynności specjalne, które, o ile są wymagane, powinny być wykonane w odniesieniu do niektórych towarów; wyposażenie niezbędne do wykonania czynności dodatkowych lub specjalnych, o ile jest wymagane. Zgodnie z kolei z lp. 5.4.3.8 Umowy (ADR) instrukcje powinny być sporządzone zgodnie ze wskazanym wzorem, gdzie w rubryce dodatkowe i specjalne czynności kierowcy należy podać odpowiednie polecenia oraz wykaz wyposażenia potrzebnego kierowcy do wykonania czynności dodatkowych i specjalnych stosownie do klasy (klas) przewożonych towarów (np. szufla, pojemnik, itp.). Organ podkreślił, iż na gruncie niniejszej sprawy, w wyniku analizy okazanych do kontroli dokumentów, stwierdzono naruszenie w postaci wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy. Zapis w przedmiotowej instrukcji dotyczący zebrania w zamykany pojemnik jest bowiem właściwy, jednakże nie wymieniono w instrukcji wyposażenia służącego zabezpieczeniu studzienki kanalizacyjnej oraz uszczelnieniu wycieku. Tym samym naruszone zostały przepisy lp. 5.4.3 Umowy (ADR), za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 100 zł. Wobec powyższego organ I instancji słusznie nałożył na stronę tę karę pieniężną. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu decyzji skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z lp. 5.4.3.3 Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego materiałów niebezpiecznych (ADR) nadawca ładunku decyduje o szczegółowej treści instrukcji, o której mowa w lp. 5.4.3.1. Decyduje zatem również o tym jakie czynności dodatkowe należy wykonać w przypadku wycieku lub uwolnienia niewielkich ilości materiału w przypadkach, gdy mogą być wykonane bez osobistego ryzyka kierowcy. Jeżeli jest więc wymagane w ocenie nadawcy do wykonania czynności dodatkowych stosowne wyposażenie — to winien on również podać zwięzłe informacje w zakresie tego wyposażenia w instrukcji pisemnej. Skoro, zatem nadawca nie określił w instrukcji specjalnego wyposażenia do czynności dodatkowych, uznał, że czynności te - jako drobne czynności doraźne - mogą być dokonane w dowolny sposób, bez użycia dodatkowego, specjalnego wyposażenia. Decyzja w tym zakresie leży w kompetencji nadawcy i jeśli rzeczywiście polecenia dotyczą drobnych czynności doraźnych nie wymagających użycia sprzętu specjalnego brak jest podstaw do żądania przez przewoźnika poprawienia instrukcji w wyżej wymienionym zakresie. Niezależnie jednak od braku określenia w instrukcji dostarczanej przez nadawcę specjalnego wyposażenia, przewoźnik stale i standardowo wyposaża wszystkie swoje pojazdy w różnego rodzaju sprzęt (pojemnik, matę absorbującą, łopatę i in.), który w danym momencie i zależnie od potrzeby i decyzji kierowcy może być użyty lub też nie do wykonania prostych czynności doraźnych. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga O. Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r. nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego lub przewozu drogowego na potrzeby własne kierowca (kontrolowany) jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli między innymi dokumenty wymagane przy przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199 poz. 1671 z późn. zm.) stanowi natomiast, że kierujący pojazdem przewożącym towary niebezpieczne, oprócz dokumentów wymaganych odrębnymi przepisami i wiążącymi umowami międzynarodowymi, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie organów lub osób uprawnionych do przeprowadzania kontroli instrukcje pisemne na wypadek awarii dotyczące wszystkich przewożonych towarów niebezpiecznych, zgodne z zakresem, formą i językiem określonymi przez umowę ADR. Informacje jakie powinna zawierać taka instrukcja pisemna określa przepis lp. 5.4.3.1 Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR). Zgodnie z tym przepisem w instrukcji należy podać zwięźle informacje dotyczące, miedzy innymi, czynności dodatkowych, które należy wykonać w przypadku wycieku lub uwolnienia niewielkich ilości materiału, mające na celu przeciwdziałanie jego rozprzestrzenianiu się, o ile mogą być one wykonane bez osobistego ryzyka (pkt d), czynności specjalne, które o ile są wymagane, powinny być wykonane w odniesieniu do niektórych towarów (pkt e) oraz wyposażenie niezbędne do wykonania czynności dodatkowych lub specjalnych, o ile jest wymagane (pkt f). Wzór według którego należy sporządzać instrukcje określony został natomiast w przepisie lp. 5.4.3.8. Umowy (ADR). Zgodnie z tym wzorem w punkcie dotyczącym dodatkowych i specjalnych czynności kierowcy należy podać odpowiednie polecenia oraz wykaz wyposażenia potrzebnego kierowcy do wykonania czynności dodatkowych i specjalnych stosownie do klasy (klas) przewożonych towarów (np. szufla, pojemnik, itp.) (...) Przyjmuje się, że jakiekolwiek czynności specjalne zalecane przez nadawcę wymagają specjalnego przeszkolenia kierowcy. O ile ma to zastosowanie, należy podać odpowiednie polecenia oraz wykaz wyposażenia potrzebnego kierowcy do wykonania takich czynności. Jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie, iż kontrolowany przewóz drogowy towarów niebezpiecznych w dniu [...] listopada 2006 r. był wykonywany przez skarżącą Spółkę oraz, że okazana przez kierowcę w czasie kontroli drogowej instrukcja dla materiałów niebezpiecznych UN 1203 nie zawierała informacji o wyposażeniu niezbędnym do wykonywania przewidzianych w tej instrukcji czynności dodatkowych lub specjalnych w postaci zabezpieczenia studzienek kanalizacyjnych oraz uszczelnienia miejsca wycieku. Według skarżącej Spółki skoro, nadawca nie określił w instrukcji specjalnego wyposażenia do czynności dodatkowych, to oznacza, iż uznał, że czynności te - jako drobne czynności doraźne - mogą być dokonane w dowolny sposób, bez użycia dodatkowego, specjalnego wyposażenia. Stanowisko takie w ocenie Sądu należy uznać za błędne. Skoro nadawca przewidział w instrukcji czynności dodatkowe, które należy wykonać w przypadku wycieku lub uwolnienia niewielkich ilości materiału, do wykonania których potrzebne było użycie określonych środków specjalnych to powinien, zgodnie z przepisem lp. 5.4.3.1 (pkt f) Umowy (ADR), wskazać w instrukcji także wykaz wyposażenia (środki) niezbędne kierowcy do wykonania tych czynności. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że wymienione w instrukcji czynności dodatkowe mające na celu zabezpieczenie studzienek kanalizacyjnych oraz uszczelnienie miejsca wycieku mogły być wykonane przez kierowcę w sposób dowolny bez użycia specjalnych środków znajdujących się na wyposażeniu pojazdu. Treść instrukcji musi być sformułowana w sposób pozwalający kierowcy na szybkie podjęcie działań mających na celu zapobieżenie wypadkom lub zagrożeniom, które mogą powstać podczas przewozu drogowego towarów niebezpiecznych. Przepis lp. 5.4.3.2 Umowy (ADR) stanowi, że instrukcje powinny być dostarczone przez nadawcę i wręczone kierowcy najpóźniej w chwili załadunku towarów niebezpiecznych do pojazdu. Informacje o treści instrukcji powinny być natomiast dostarczone przewoźnikowi najpóźniej w chwili zlecenia przewozu, aby mógł on zapoznać z tymi instrukcjami zainteresowanych pracowników oraz upewnić się, że są oni w stanie prawidłowo je wykonać, a także zapewnić wyposażenie pojazdu w potrzebny sprzęt (w tym także sprzęt niezbędny do wykonania przewidzianych w instrukcji czynności dodatkowych lub specjalnych). Za treść instrukcji, zgodnie z przepisem lp. 5.4.3.3 Umowy (ADR), odpowiedzialny jest nadawca. Art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 z późn. zm.) stanowi jednak wyraźnie, że karze pieniężnej na podstawie tej ustawy podlega ten kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz m. in. przepisów ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych i przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Odpowiedzialność za skutek w postaci naruszenia przepisów, o których mowa w art. 92 ust. 1 ponosi więc przedsiębiorca wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny i nie jest oparta na zasadzie winy. Wysokość kar za poszczególne rodzaje naruszeń jest natomiast ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym i organ nie ma możliwości miarkowania jej wysokości w zależności od okoliczności danej sprawy. W załączniku lp. 6.1.3 do ustawy o transporcie drogowym przewidziana została kara pieniężna w wysokości 100 zł za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy. W stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie organ prawidłowo nałożył więc na skarżącą Spółkę, jako podmiot wykonujący przewóz drogowy towarów niebezpiecznych, karę pieniężną w wysokości 100 zł na podstawie lp. 6.1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie dają podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej na nadawcę towaru nie będącego jednocześnie przewoźnikiem drogowym. Przepis lp. 5.4.3.3 Umowy (ADR), który przewiduje odpowiedzialność nadawcy za treść instrukcji, daje natomiast, w ocenie Sądu, podstawę prawną do wystąpienia przez przewoźnika drogowego z roszczeniem regresowym w stosunku do nadawcy w przypadku, gdy przewoźnik poniesie szkodę z powodu niewłaściwego sporządzenia instrukcji przez nadawcę. Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją, a uzasadnienie tej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu przez stronę skarżącą. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.