VI SA/Wa 772/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nakładającą na W. F. karę pieniężną w wysokości 2850,00 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów o czasie pracy kierowców. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] kwietnia 2008 r. przeprowadził kontrolę drogową pojazdu należącego do W. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. Zbadane zostały okazane do kontroli wykresówki i stwierdzono: 1/ skrócenie dziennego czasu odpoczynku, 2/ przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu bez przerwy i 3/ przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. Kierowca podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń, a przesłuchany jako świadek wyjaśnił, że czas jego pracy wynika z rozkładu pracy jaki zorganizował mu pracodawca i nie ma na to wpływu. Organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania. W. F. w piśmie z dnia [...] lutego 2008r. wyjaśnił, że zgodnie z art.13 ust.1 lit.b Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 15 marca 2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE)2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG)3820/85 /Dz.Urz. WE L102/1, dalej zwane rozporządzeniem nr 561/2006/ i z art.29 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców /Dz.U. nr 92 z 2004r. poz. 92 z późn. zmianami/ nie mają do niego zastosowania przepisy art.5 - 9 rozporządzenia 561/2006. Wskazał, że zgodnie z powołanymi przepisami rozporządzenie 561/2006 nie ma zastosowania do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi lub wynajmowanymi bez kierowców przez przedsiębiorstwa leśne do przewozu rzeczy w ramach własnej działalności gospodarczej w promieniu do 100 km od bazy przedsiębiorstwa. Jego przedsiębiorstwo zajmuje się szeroko rozumianą produkcją leśną (drzewną), zatem kontrola była sprzeczna z prawem. Podniósł, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. nr 33 z 2004 r. poz. 289) dział 02. zatytułowany "Leśnictwo, włączając działalność usługową" obejmuje wytwarzanie produktów przetworzonych w niewielkim stopniu np. drewno opałowe, lub drewno do użytku w przemyśle. Jego przedsiębiorstwo posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej z numerem [...] w zakresie działalności usługowej związanej z leśnictwem, zatem zajmuje się on działalnością w zakresie szeroko rozumianej gospodarki leśnej. Przewóz był wykonywany w promieniu 100 km od bazy. W. F. dołączył zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika, że przedmiotem jego działalności jest obok sześciu innych przedmiotów także działalność usługowa związana z leśnictwem o symbolu [...] Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. organ I instancji zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. organ I instancji zwrócił się do Biura Prawnego i Orzecznictwa Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z zapytaniem, "czy w oparciu o posiadany materiał dowodowy oraz na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej przy określeniu przedmiotu działalności gospodarczej według PKD 20.10.A – produkcja wyrobów tartacznych, 02.02.Z – działalność usługowa związana z leśnictwem, 51.53.A – sprzedaż hurtowa drewna można uznać przedsiębiorstwo jako leśne w rozumieniu ww. przepisów" (tj. rozporządzenia 551/2006 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców). Do zapytania organ I instancji dołączył: 1/ wyjaśnienia strony, 2/ zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz 3/ protokół z kontroli drogowej. Pismem z dnia [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odpowiedział na zapytanie organu I instancji. Organ zanalizował przedstawione dokumenty oraz dodatkowo stronę internetową przedsiębiorstwa W. F. i wyjaśnił, że W. F. zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie podlegał wyłączeniom od stosowania przepisów rozporządzenia nr 561/2006 w zakresie norm czasu pracy kierowcy. Organ wskazał, że "przedsiębiorstwo leśne" prowadzi działalność mającą związek z lasem oraz tym co pochodzi z lasu i ma służyć powiększaniu, zachowaniu, ochronie lub kontrolowanej eliminacji zasobów leśnych, a przedsiębiorstwo W. F. zajmuje się produkcją i sprzedażą węgla drzewnego, brykietu oraz drewna kominkowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na W. F. karę pieniężną w wysokości 2850,00 zł. Na kwotę tę składały się kary za: 1/ skrócenie dziennego czasu odpoczynku a) o czas do jednej godziny 200 zł, b) za każdą kolejną rozpoczętą godzinę 1400 zł, 2/ przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu a) o czas powyżej 15 min. do jednej godziny - 300 zł, b) za każdą następną rozpoczętą godzinę - 800 zł i 3/ przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu bez przerwy a) o czas powyżej 15 min. do 30 min. - 150 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że W. F. nie podlegał wyłączeniom od stosowania przepisów rozporządzenia 561/2006 w zakresie czasu pracy kierowców, gdyż "przedsiębiorstwo leśne" prowadzi działalność mającą związek z lasem oraz tym co pochodzi z lasu i ma służyć powiększaniu, zachowaniu, ochronie lub kontrolowanej eliminacji zasobów leśnych, a przedsiębiorstwo W. F. zajmuje się produkcją i sprzedażą węgla drzewnego, brykietu oraz drewna kominkowego. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. F. Zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego tj. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 204 z 2004 r. poz. 2088 z późn. zmianami, zwana dalej utd/ 2/ naruszenie art. 82 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173 z 2004 r. , poz.1807, dalej zwana ustawą s.dz.g.) , 3/ naruszenie art. 6, 9 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ocenę popełnienia naruszenia na podstawie prawdopodobieństwa a nie dowodów i pominięcie istotnych informacji podważających zasadność nałożenia kary. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art.155 k.p.a. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż nie podlega rygorom rozporządzenia nr 561/2006, jako przedsiębiorstwo leśne. Podniósł ponadto, że oprócz kontroli drogowej będącej początkiem sprawy niniejszej, przeprowadzona została później kontrola w jego przedsiębiorstwie, co narusza zakaz z art. 82 ust.1 ustawy s.dz.g. prowadzenia jednocześnie więcej niż jednej kontroli. Podniósł , że sprawa nie została zbadana dokładnie, gdyż nie zanalizowano cech ładunku, a wiezione były trociny. Pozostała działalność przedsiębiorstwa nie ma związku ze sprawą. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji zanalizował wpisy do ewidencji działalności gospodarczej skarżącego oraz klasyfikację PKD i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, iż przedsiębiorstwo W. F. nie jest "przedsiębiorstwem leśnym" z uwagi na profil swojej działalności, zatem przewozy na rzecz tego przedsiębiorstwa nie podlegają wyłączeniu z działania rozporządzenia nr 561/2006. Ponadto organ wyjaśnił, że nie naruszono art.82 ust.1 ustawy o s.dz.g., gdyż wykluczona jest wielość kontroli prowadzonych przez różne organy, a w sprawie niniejszej były dwie kolejne kontrole prowadzone przez ten sam organ. Kontrola na drodze skończyła się w chwili sporządzenia protokołu kontroli (w dniu [...] stycznia 2008 r.), a kontrola w przedsiębiorstwie miała miejsce później (dnia [...] marca 2008 r.). Takie działanie jest zgodne z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł na powyższą decyzję W. F. W skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. u.t.d. oraz naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie wykładni celowościowej w oparciu interpretację sprzeczną z prawem. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż kontrolowany przewóz nie podlegał przepisom rozporządzenia 561/2006, gdyż wiózł trociny iglaste. Przedsiębiorstwo skarżącego jest przedsiębiorstwem leśnym. Kontrolowany zespół pojazdów był wykorzystywany wyłącznie do przewozów produktów drzewnych w ramach własnej produkcji (przewóz na potrzeby własne). Przedsiębiorstwo zajmuje się szeroko rozumianą produkcją leśną. Wojewódzki Inspektor dowolnie zinterpretował określenie "działalność leśna". Szerszy zakres działania przedsiębiorstwa nie ma znaczenia, gdyż ładunek pojazdu stanowiły trociny. Zakres przedmiotowy przedsiębiorstwa mieści się w dziale 02. PKD "Leśnictwo i pozyskiwanie drewna". Toczyły się jednocześnie dwa postępowania kontrolne zakończone dwiema decyzjami, co narusza art. 82 ustawy s.dz.g. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosił o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz.1270/ dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP oraz z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność oznacza prawo strony do żądania kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji i ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym. Organ administracyjny każdej instancji samodzielnie dokonuje oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w zakresie swej właściwości podejmuje samodzielne rozstrzygnięcie. Niedopuszczalne jest ingerowanie organu odwoławczego w konkretnej sprawie w sposób rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 1997 sygn. akt SA/Bk. 440/96, Lex 29817). W wyroku z dnia 12 lutego 1987 r. (sygn. akt III SA 1092/86, Lex 10724) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli ustaleń dokonał organ II instancji, a organ I instancji dał jedynie zewnętrzny wyraz tych ustaleń, to "nasuwa się podstawowe pytanie, kto w istocie w tej sprawie prowadził postępowanie administracyjne w I instancji". Dalej w cytowanym orzeczeniu NSA wyjaśnił, że "praktyki sprowadzające organy I instancji do roli wykonawcy poleceń organu nadrzędnego stanowią bezpośrednią ingerencję w sposób załatwienia sprawy, zastrzeżonej do kompetencji organ niższego stopnia, a co więcej pozbawiają te organy samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym". Z akt wynika, że w sprawie niniejszej organ działając bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie, w istocie po to, aby zapytać organu II instancji jak ma ją rozstrzygnąć. Do zapytania dołączył podstawową dokumentację sprawy (protokół kontroli, wyjaśnienia strony i wypis z ewidencji działalności gospodarczej). Podkreślić należy, że pytanie skierowane przez organ I instancji do organu II instancji nie dotyczyło wykładni art. 13 ust.1 lit.b rozporządzenia 561/2006, tylko oceny w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy fundamentalnej dla rozstrzygnięcia kwestii, czy przedsiębiorstwo W. F. jest "przedsiębiorstwem leśnym" w rozumieniu przepisów rozporządzenia 561/2006. Dołączone dokumenty indywidualizowały sprawę administracyjną, a nie problem prawny. Odpowiedź organu II instancji poszła nawet dalej niż postawione pytanie i organ wyjaśnił wprost, że: "zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego przedsiębiorca Pan G. F. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P., nie podlegał w chwili kontroli drogowej (tj. w dniu [...] stycznia 2008 r.) wyłączeniom od stosowania przepisów rozporządzenia 561/2006 w zakresie norm czasu pracy kierowcy". Dalej organ II instancji zanalizował przedstawione dowody, uzupełnił je własnym działaniem dowodowym (poszukiwania w Internecie) i tak uzyskany materiał dowodowy sprawy skonfrontował z przepisami prawa. Organ I instancji, po uzyskaniu powyższej jasnej odpowiedzi, podjął zawieszone postępowanie i wydał decyzję I instancji, w której posłużył się całymi fragmentami z uzyskanej od organu II instancji odpowiedzi. Nie ulega żadnej wątpliwości, że opisane działania obu organów nie mogą być akceptowane i stanowią jaskrawe naruszenie zasady dwuinstancyjności, bowiem w istocie to organ II instancji wydał najpierw rozstrzygnięcie I instancyjne, a potem je skontrolował i wydał decyzję II instancji akceptującą pierwsze rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu doszło więc do naruszenia art.15 k.p.a., a naruszenie to stanowi uchybienie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił obie decyzje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, biorąc pod uwagę cel badanych uregulowań prawnych, dokona wykładni art. 13 ust.1, lit. b rozporządzenia 561/2006, a następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oceni samodzielnie, czy przedsiębiorstwo skarżącego w świetle rzeczywiście prowadzonej działalności jest "przedsiębiorstwem leśnym" i czy wykonywane przez nie przewozy w ramach własnej działalności gospodarczej w promieniu 100 km od bazy przedsiębiorstwa były przewozami pojazdami używanymi przez przedsiębiorstwa leśne oraz czy pojazdy używane w przedsiębiorstwie W. F. są pojazdami wyłączonymi z zakresu stosowania rozporządzenia 3821/85 i art. 5 - 9 rozporządzenia 561/2006. Zważywszy powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Z uwagi na treść art. 210 § 1 p.p.s.a. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania wobec braku wniosku skarżącego w tej kwestii.