VI SA/Wa 775/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) Protokolant st. spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 stycznia 2024 r. nr BP.501.338.2023.2152.WA7.518802 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22 oraz 24, art. 5b ust. 1 i 2, art. 5d, art. 5e, art. 92a ust. 1, 3, 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.) oraz Ip. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...]stycznia 2023 r. nr [...] o nałożeniu na [...] PL sp. z o.o. z siedzibą w W. (Skarżąca) kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu [...] stycznia 2022 r. funkcjonariusze Policji zatrzymali do kontroli samochód osobowy marki [...] nr rej. [...], którym kierował J. D. Podczas kontroli ustalono, że kierowca przewoził zarobkowo pasażera, który zamówił usługę przewozową przy pomocy aplikacji BOLT na trasie z ul. [...] na Al. [...] w W. ([...]). Za wykonany kurs pasażer uiścił opłatę 10 zł w gotówce - nie otrzymał paragonu. Przewóz realizowany był w imieniu i na rzecz przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (Przewoźnik). Kierujący do kontroli nie okazał licencji wymaganej do świadczenia usług przewozu osób. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...] z [...] stycznia 2022 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ww. decyzją z [...] stycznia 2023 r. nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na przekazywaniu zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy. Kara z tytułu tego naruszenia wynosi 40.000 zł, jednakże z uwagi na treść art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym została ograniczona do wysokości 12.000 zł. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1, art. 5d w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 5d ustawy o transporcie drogowym w zw. z l.p. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu powołanej na wstępie zaskarżonej decyzji przytoczył treść stanowiących podstawę jej wydania przepisów prawa materialnego, w tym art. 4 pkt 22 i pkt 24, art. 5b ust. 1 i ust. 2, art. 5d, art. 5e, art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 92a ust. 1, 3 i 7 ustawy o transporcie drogowym. Wskazał także na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 189d, 189e i art. 189f k.p.a. Organ odwoławczy ustalił, że I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na dzień kontroli ([...] stycznia 2022 r.) posiadała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, udzieloną w dniu 5 listopada 2021 r. przez Prezydenta [...], do której kontrolowany pojazd nie został zgłoszony (pismo z 17 maja 2022 r.). Ponadto, zebrany materiał dowodowy wskazuje, że kontrolowany pojazd nie był oznakowany jak taksówka. Kontrolowany przewóz osób nie mógł być wykonywany na podstawie ww. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, nie będąc faktycznie taksówką w rozumieniu art. 2 pkt 43 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 988). Zgodnie z art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Z protokołu kontroli wynika, że kontrolowany pojazd był konstrukcyjnie przystosowany do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. W związku z powyższym przewoźnik powinien legitymować się licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Jak wynika z informacji z organu licencyjnego przewoźnik nie posiadał na dzień kontroli licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu samochodem osobowym. Skarżąca zweryfikowała jedynie, czy przewoźnik posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, natomiast nie zweryfikowała, czy kontrolowany pojazd został zgłoszony do tej licencji, a także czy pojazd ten jest taksówką. W konkluzji Organ odwoławczy stwierdził, że obowiązki pośrednika nie mogą ograniczyć się jedynie do tych określonych wprost w art. 27b ustawy o transporcie drogowym. Pośrednik jest także zobowiązany do przestrzegania pozostałych przepisów ustawy o transporcie drogowym, w tym wynikających z art. 5e oraz m.in. art. 18 ust. 4b. Organ nie stwierdził też podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, umorzenie postępowania administracyjnego, zwrot kosztów postępowania, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: p.p.s.a.) dowodów z dokumentów: - Standardy Społeczności [...]; Artykuł Polskiej Agencji Prasowej "[...] podsumowuje dotychczasowe działania podnoszące bezpieczeństwo w przejazdach" z dnia 4 listopada 2022 r. wykazujące, że [...] działa nie tylko z należytą starannością, ale nawet z największą starannością, aby zapewnić bezpieczeństwo pasażerów przy przewozach pasażerów, realizując w ten sposób cele ustawodawcy przy nowelizacji ustawy o transporcie; - Informacje o podmiocie (I. sp. z o.o.) wykazujące, że Spółka ta posiadała licencję przewoźnika od 1 lipca 2020 r., a Skarżąca należycie zweryfikowała posiadanie licencji tego przewoźnika. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięciu przez Organ okoliczności, czy zostało już ostatecznie zakończone postępowanie, dotyczące odpowiedzialności Przewoźnika, które dotyczy naruszenia opisanego w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., podczas gdy rozstrzygnięcie postępowania dotyczącego Przewoźnika mogło mieć wpływ na wynik postępowania toczącego się przeciwko Skarżącej, gdyż ewentualna odpowiedzialność Skarżącej jest pochodną odpowiedzialności Przewoźnika, a więc umorzenie postępowania dotyczącego Przewoźnika mogło (i powinno) skutkować umorzeniem postępowania wobec Skarżącej; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 6 oraz art. 8 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo braku sformułowania w niej rozstrzygnięcia w sposób jasny i precyzyjny, a jedynie poprzez odesłanie do Ip. 2.20 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje dwa różne rodzaje naruszeń, tj. przekazywanie zleceń przez pośrednika podmiotowi nieposiadającemu odpowiedniej licencji lub przekazywanie zleceń z naruszeniem art. 5e ustawy o transporcie drogowym, skutkujące brakiem możliwości określenia przez Stronę, za jakiego rodzaju naruszenie nałożona została kara pieniężna; 3) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści norm prawnych z art. 5 d, art. 5e i art. 92a ust. 1 w zw. z Ip. 2.20 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym na korzyść Skarżącej i w efekcie nałożenie kary pieniężnej, podczas gdy w sprawie pozostawały wątpliwości prawne co do treści norm prawnych z art. 5d, art. 5e i art. 92a ust. 1 w zw. z Ip. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i wątpliwości te Organ powinien był rozstrzygnąć na korzyść Skarżącej, co skutkowałoby umorzeniem postępowania i brakiem nałożenia kary na Skarżącą; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5d oraz art. 5e w zw. z art. 92a ust. 1 w zw. z Ip. 2.20 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji nakładającej na Skarżącą karę pieniężną za przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób podmiotowi, który nie posiada licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy, podczas gdy: a) zgodnie z art. 27b ust. 1 pkt 1a ustawy o transporcie drogowym jedynym ustawowym obowiązkiem Pośrednika w zakresie weryfikacji licencji przewoźnika jest weryfikacja przed rozpoczęciem współpracy, czy przedsiębiorca, któremu Pośrednik przekazuje zlecenia przewozu, posiada licencję przewoźnika, a Skarżąca wypełniła ten obowiązek; b) Skarżąca podjęła współpracę z Przewoźnikiem - spółką I., jako podmiotem zweryfikowanym, w pełni profesjonalnym i wykwalifikowanym, posiadającym licencję przewoźnika taksówką; c) Skarżąca jako pośrednik przy przewozie osób, nie została wyposażona w odpowiednie narzędzia prawne ani faktyczne do sprawowania bieżącej, skutecznej kontroli nad zgodnością z wymogami prawnymi realizowanych przewozów przez kierowców działających na rzecz przewoźników, którym pośredniczy, zwłaszcza w zakresie wyposażenia technicznego pojazdów, czy też posiadania przez przewoźnika ważnej licencji w toku przejazdu; d) obowiązek wykonania przewozu zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym również spełnienie przez każdy pojazd, służący do wykonania przewozu, wymogów określonych w § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia spoczywa na przewoźniku, który jako podmiot posiadający tytuł prawny do dysponowania pojazdami oraz uprawnienia do wydawania wiążących poleceń kierowcom, ma realny wpływ na ewentualne naruszenia przepisów; e) Przewoźnik I. sp. z o.o. posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką; 2) art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie oraz art. 5d oraz art. 5e w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji, w której Organ powinien odmówić ich zastosowania, ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na: a) wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i nieznajdujących podstaw w ustawie, dodatkowych wymogów, takich jak obowiązek Pośrednika wdrożenia takiego systemu, który w sposób skuteczny uniemożliwiałby wykonanie zlecenia przewozu pojazdem odpowiednio oznakowanym oraz który zapewniałby bieżącą, skuteczną weryfikację czy podmiot, z którym Pośrednik współpracuje i któremu przekazuje zlecenia przewozu, nie narusza przepisów z zakresu transportu drogowego, a przy tym ani ustawodawca, ani organy państwowe nie zapewniają odpowiednich narzędzi prawnych w celu realizacji takich zadań, b) uznaniu odpowiedzialności Pośrednika de facto za działania Przewoźnika, bez wyposażenia Pośrednika w jakiekolwiek narzędzia prawne, dające możliwość kontrolowania sposobu przestrzegania przepisów prawa przez przewoźników, w tym m.in. umożlwiające weryfikację przez Pośrednika czy dany pojazd został zgłoszony do licencji Przewoźnika, c) wprowadzeniu sankcji administracyjnej, stanowiącej dolegliwość nieproporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia; 3) art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną, podczas gdy: a) Skarżąca nie miała wpływu na naruszenie, zaś samo naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których Skarżąca nie mogła przewidzieć - co zostało wykazane w przedstawionym w toku postępowania pisemnym stanowisku, zawierającym stosowne wnioski dowodowe; b) Skarżąca podjęła wszelkie możliwe działania, których można było od niej racjonalnie oczekiwać, aby nie doszło do naruszenia, w tym m.in.: przed rozpoczęciem współpracy z Przewoźnikiem zweryfikowała czy posiada licencję przewoźnika w zakresie przewozu osób taksówką; poinformowała wszystkich przewoźników, z którymi współpracuje, o konieczności odpowiedniego oznakowania i wyposażenia taksówki; poinformowała wszystkich przewoźników, którym pośredniczy, o konieczności posiadania przez kierowcę podczas kontroli wypisu z licencji taxi, konsekwencjach niespełnienia wymagań narzuconych przez ustawodawcę; wprowadziła odpowiednie zapisy w stosowanych przez Skarżącą Ogólnych Warunkach Świadczenia Usług, wymuszające stosowanie się przez przewoźników do przepisów ustawy o transporcie drogowym; 4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 w zw. z Ip. 2.20 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegające na utrzymaniu w mocy decyzji nakładającej na Skarżącą karę pieniężną za ww. naruszenie, w sytuacji, w której w toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej ustaliły tylko jeden przypadek przekazania zlecenia na rzecz podmiotu nieposiadającego odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 lub z naruszeniem art. 5e ustawy, a literalna treść opisanego w ustawie naruszenia wymaga stwierdzenia wielokrotnych (co najmniej dwóch) przypadków przekazywania zleceń. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje na podstawie powyższego kryterium Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem. Pośrednictwo przy przewozie osób, jako nowa kategoria usługi transportowej, zostało wprowadzone do porządku prawnego na mocy ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1180) dnia 1 stycznia 2020 r. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, celem zmian było zapewnienie warunków uczciwej i równej konkurencji na rynku przewozowym oraz wprowadzenie jasno określonych zasad prowadzenia działalności gospodarczej związanej z pośrednictwem przy przewozie osób. Nowelizacja podyktowana została koniecznością dostosowania obowiązujących przepisów do nowych form działalności gospodarczej na rynku przewozów osobowych, zwłaszcza szybkiej ekspansji przedsiębiorstw oferujących usługi za pośrednictwem aplikacji internetowych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 4 pkt 22 oraz 24, art. 5b ust. 1 i 2, art. 5d, art. 5e, art. 92a ust. 1, 3, 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.20 załącznika nr 3 do tej ustawy. Przepis art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym definiuje obowiązki lub warunki przewozu drogowego. Zgodnie z art. 4 pkt 24 ustawy o transporcie drogowym pośrednictwo przy przewozie osób oznacza działalność gospodarczą polegającą na przekazywaniu zleceń przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówką oraz: a) zawieraniu umowy przewozu w imieniu klienta lub przedsiębiorcy wykonującego przewóz osób lub b) pobieraniu opłaty za przewóz osób, lub c) umożliwianiu zawarcia umowy przewozu lub umożliwianiu uregulowania opłaty za przewóz osób - samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówką za pośrednictwem dostarczonych lub udostępnionych do tych celów środków komunikacji elektronicznej, domen internetowych, aplikacji mobilnych, programów komputerowych, systemów teleinformatycznych lub innych środków przekazu informacji. Podjęcie i wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie: 1) rzeczy, 2) osób, jak wynika z art. 5b ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Natomiast art. 5d ustawy o transporcie drogowym stanowi, że przedsiębiorca wykonujący transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób jest obowiązany prowadzić takie pośrednictwo wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 powołanej ustawy. Z kolei z art. 5e ustawy o transporcie drogowym wynika, że zabrania się prowadzenia pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą. Z kolei wskazany art. 5b ustawy o transporcie drogowym w ust. 1 określa, że podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Posiadanie odpowiedniej licencji nierozerwalnie wiąże się z rodzajem pojazdu, którym usługa przewozu jest świadczona. Zdaniem Sądu, organy administracji zasadnie przyjęły w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że kontrolowany przewóz nie był przewozem osób taksówką. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organy administracji trafnie uznały, że skontrolowany pojazd samochodowy nie był taksówką, skoro nie został oznaczony jako taksówka (art. 2 pkt 43 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 24 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia), a przewozu nim wykonywanego za przewóz osób taksówką. Przede wszystkim jednak z pisma Naczelnika Wydziału Licencji i Transportu Drogowego w Biurze Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta [...] z 17 maja 2022 r. wynika, że sporny pojazd marki [...] nr rej. [...] skontrolowany w dniu 18 stycznia 2022 r. nie został zgłoszony do posiadanej przez Przewoźnika I. sp. z o.o. licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Wskazać należy, że przepisy ustawy o transporcie drogowym szczegółowo określają zarówno zakres danych, które podlegają zgłoszeniu do licencji, jak również - w przypadku zmiany tych danych, przewidują konieczność ich zgłoszenia w określonym terminie. Jak stanowi art. 8 ust. 1 powołanej ustawy licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 i 2, udziela się na wniosek przedsiębiorcy złożony w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, po uiszczeniu opłaty, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1. Wniosek, o którym mowa w ust. 1 zawiera określenie rodzaju i liczby pojazdów samochodowych, które przedsiębiorca będzie wykorzystywał do wykonywania transportu drogowego – w przypadku wykonywania transportu drogowego w zakresie, o którym mowa w art. 5b ust. 1 (art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym). Do wniosku o udzielenie licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2 dołącza się wykaz pojazdów zawierający następujące informacje: a) markę, typ, b) rodzaj/przeznaczenie, c) numer rejestracyjny, d) numer VIN, e) wskazanie rodzaju tytułu prawnego do dysponowania pojazdem (art. 8 ust. 3 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym). Przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8 nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania (art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym). W art. 27b ustawy o transporcie drogowym ustawodawca określił z kolei obowiązki przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób. W szczególności z art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób jest obowiązany do weryfikacji, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1, nie później niż: a) przed rozpoczęciem współpracy, b) w terminie 7 dni od dnia upływu terminu ważności licencji posiadanej przez przedsiębiorcę, któremu przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób przekazuje zlecenia przewozu osób. Ponadto pośrednik taki ma obowiązek prowadzenia, w postaci elektronicznej, rejestru przekazanych zleceń przewozu osób, który w przypadku zlecenia przewozu osób taksówką zawiera informacje dotyczące numeru licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3, oraz nazwę organu, który udzielił tej licencji (zob. art. 27b ust. 1 pkt 2 oraz art. 27b ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym). Zgodnie natomiast z treścią z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 złotych do 40.000 złotych za każde naruszenie. Z kolei z art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym wynika, że suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych. Przepis art. 92a ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w zakresie wykazu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, a także wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia odsyła do załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zawarty w tym załączniku przepis lp. 2.20 określa karę pieniężną w wysokości 40.000 złotych za przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy. Z przywołanych przepisów wynika, że przedsiębiorca, który na podstawie licencji, o której mowa w art. 5b ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, wykonuje pośrednictwo przy przewozie osób (zdefiniowane w art. 4 pkt 24 ustawy o transporcie drogowym), może przekazywać zlecenia przewozu osób wyłącznie przedsiębiorcom posiadającym odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1. Pośrednik taki ma przy tym obowiązek zweryfikowania, czy przewoźnik, któremu przekazuje zlecenie przewozu osób ma odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Obowiązek weryfikacji nie polega wyłącznie na ustaleniu przez pośrednika, czy dany przewoźnik ma jakąkolwiek z licencji określonych w art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca wymaga bowiem, aby zlecenie przewozu było przekazane wyłącznie przewoźnikowi z odpowiednią licencją, a zatem obowiązkiem pośrednika przekazującego zlecenie przewozu jest zweryfikowanie, czy dany przewoźnik ma licencję, która uprawnia go do realizacji konkretnego, przekazywanego zlecenia przewozu (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 122/23). Pośrednik musi mieć również pewność, że posiadana przez przewoźnika licencja umożliwia wykonanie zleconego przewozu, biorąc pod uwagę jego charakter oraz warunki na jakich dany przewóz może być wykonany (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2814/23). Przekazanie przez przedsiębiorcę pośredniczącego w przewozie osób zlecenia przewozu przewoźnikowi, który nie ma odpowiedniej licencji, a więc licencji, która uprawniałaby go do realizacji przekazywanego zlecenia przewozu – narusza art. 5d ustawy o transporcie drogowym i skutkuje odpowiedzialnością, o której mowa w art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.20 załącznika nr 3 do tej ustawy. Wbrew zarzutowi skargi, nałożenie kary administracyjnej na pośrednika na podstawie lp. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie jest uzależnione od tego, czy pośrednik przekazał więcej niż jedno zlecenie podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 omawianej ustawy. Użyte w lp. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym sformułowanie "przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie" nie oznacza, że hipoteza normy wynikającej z tego przepisu wymaga przekazania przez pośrednika więcej niż jednego zlecenia. W ocenie Sądu, analizowane sformułowanie należy odczytywać w nawiązaniu do definicji pośrednictwa przy przewozie osób (art. 4 pkt 24 ustawy o transporcie drogowym), w której ustawodawca również używa liczby mnogiej, wskazując, że jest to "działalność gospodarcza polegająca na przekazywaniu zleceń przewozu osób". Tak jak nie ulega wątpliwości, że przekazanie każdego zlecenia przewozu osób jest pośrednictwem przy przewozie osób, tak też niewątpliwe jest, że przekazanie przez pośrednika każdego zlecenia przewozu podmiotowi nieposiadającemu odpowiedniej licencji jest penalizowane na podstawie lp. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Wykładnia powyższych przepisów prawa materialnego determinuje zakres ustaleń faktycznych, jakie w sprawie organy administracji musiały poczynić, aby dopuszczalne było zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej z lp. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organy Inspekcji Transportu Drogowego musiały zatem zweryfikować, czy: 1) zlecenie przewozu skontrolowanego 26 stycznia 2022 r. w Warszawie zostało przekazane Przewoźnikowi przez Skarżącą, a jeśli tak, to czy 2) Przewoźnik miał licencję, która była odpowiednia do realizacji tego zlecenia przewozu. W ocenie Sądu, prowadząc postępowanie wyjaśniające organy administracji nie naruszyły w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia istotne z punktu widzenia norm prawa materialnego przyjętych jako podstawa zaskarżonej decyzji, zostały poczynione prawidłowo, na podstawie materiału dowodowego, który został załączony do akt. Nie ulega wątpliwości, że zlecenie skontrolowanego przewozu osób zostało przekazane Przewoźnikowi przez Skarżącą. Wynika to zarówno z protokołu kontroli i załączonych do niego dokumentów (m.in. notatki urzędowej) oraz z informacji przekazanych przez Skarżącą w piśmie z 21 listopada 2022 r. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, jak i z wyjaśnień Skarżącej wynika, że poza sprawdzeniem, że Przewoźnik dysponuje ważną licencją na wykonywanie przewozu osób taksówką, Skarżąca nie zweryfikowała, czy zlecenie przewozu przekazywane Przewoźnikowi w dniu kontroli drogowej zostanie wykonane w ramach licencji, która jest odpowiednia do realizacji tego przewozu, co w przypadku powoływania się na ważną licencję "taksówkową" wymagało zweryfikowania, czy wykonanie przewozu nastąpi pojazdem będącym taksówką, a więc wpisanym do tej licencji i wyposażonym (w tym oznaczonym) jak taksówka. Zdaniem Sądu, ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego upoważniały organy Inspekcji Transportu Drogowego do oceny, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, penalizowanego w lp. 2.20 załącznika nr 3 do tej ustawy. Wbrew zarzutom skargi, z zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika, za jakie naruszenie została wymierzona kara pieniężna. Wprawdzie w sentencji decyzji wskazano na lp. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który przewiduje karę pieniężną za dwa naruszenia: 1) przekazywanie zleceń przez pośrednika przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji lub 2) z naruszeniem art. 5e ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym zabrania się prowadzenia pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą, jednak z obszernego uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że na Skarżącą nałożono karę za pierwsze z tych naruszeń. Sąd za chybiony uznał również zarzut naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom Skarżącej, w okolicznościach tej sprawy nie było wątpliwości co do treści norm prawnych wynikających z art. 5d, art. 5e, art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i lp. 2.20 załącznika nr 3 do tej ustawy, których nie można byłoby rozwiać przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa. Okoliczność, że Skarżąca niektóre z tych przepisów interpretuje odmiennie niż organy administracji sama w sobie nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do stosowania art. 7a § 1 k.p.a. W konsekwencji nie było podstaw do rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, bo takie wątpliwości nie pozostawały w sprawie. Nietrafny okazał się również zarzut wskazujący na pominięcie tego, czy zostało ostatecznie zakończone postępowanie dotyczące odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie opisane w protokole kontroli. Zdaniem Sądu, formułując ten zarzut Skarżąca przyjęła błędne założenie, że jej odpowiedzialność jest pochodną odpowiedzialności przewoźnika. Wbrew temu założeniu, ustawodawca w przywołanych wyżej przepisach nie uzależnił odpowiedzialności przedsiębiorcy pośredniczącego w przewozie osób za przekazanie zlecenia przewozu podmiotowi, który nie ma odpowiedniej licencji od tego, czy odpowiedzialność poniósł również przewoźnik, który wykonał dany przewóz, nie mając odpowiedniej licencji. Odpowiedzialności te jest od siebie niezależne, dotyczą naruszenia różniących się obowiązków (przekazanie zleceń przewozu wyłącznie podmiotom mającym odpowiednią licencję, podejmowanie i wykonywanie przewozu osób po uzyskaniu odpowiedniej licencji), których naruszenie jest penalizowane na podstawie innych przepisów załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (l.p. 2.20 i lp. 1.1). W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że organy administracji miały w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie obowiązek ustalania, czy przewoźnik został ukarany za naruszenie stwierdzone w czasie kontroli drogowej, podczas której stwierdzono także inne naruszenie, przypisane następnie Skarżącej. Co się tyczy ustaleń istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego przyjętych jako podstawa zaskarżonej decyzji, to Sąd uznał, że zostały one poczynione prawidłowo, na podstawie materiału dowodowego, który został załączony do akt. Nie ulega wątpliwości, że zlecenie skontrolowanego przewozu zostało przekazane przewoźnikowi przez Skarżącą i że dotyczyło ono przewozu osób taksówką. Posiadana jednak przez przewoźnika licencja na przewóz osób taksówką nie mogła mieć znaczenia w sprawie, gdyż przewóz był wykonywany pojazdem, który nie spełniał warunków technicznych obowiązkowych dla taksówki, dlatego nie można było uznać go za taksówkę. Poza tym pojazd ten nie został nawet zgłoszony do posiadanej przez przewoźnika licencji na zasadach przedstawionych powyżej. Zatem skontrolowany przejazd musiał być uznany za okazjonalny, na który to przewoźnik nie posiadał stosownego uprawnienia. Tak więc Skarżąca przekazała zlecenie przewozu osób przewoźnikowi, który nie miał odpowiedniej licencji, czyli licencji, która uprawniałaby go do wykonania przekazanego zlecenia przewozu. Takie ustalenia upoważniały organy Inspekcji Transportu Drogowego do oceny, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, penalizowanego w lp. 2.20 załącznika nr 3 do tej ustawy. Prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, że Skarżąca podlegała karze pieniężnej określonej w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z l.p. 2.20 załącznika nr 3 do tej ustawy. Z uwagi na okoliczność, że naruszenie, którego dopuściła się Skarżąca (zagrożone karą w wysokości 40.000 zł) zostało stwierdzone w wyniku kontroli drogowej, to w sprawie znajdował zastosowanie art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, który ogranicza wysokość nakładanej kary pieniężnej do 12.000 zł i kara w takiej wysokości została nałożona w sprawie na skarżącą. Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącej, że nałożenie kary pieniężnej w tej sprawie naruszało art. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie ma podstaw do przyjęcia, że przepisy art. 92a ust. 1, art. 5d, art. 5e ustawy o transporcie drogowym oraz l.p. 2.20 załącznika nr 3 do tej ustawy wprowadzają arbitralne, nieproporcjonalne i nieznajdujące podstaw w ustawie dodatkowe wymogi, natomiast ustawodawca ani organy państwowe nie zapewniają odpowiednich narzędzi prawnych w celu realizacji zadań przez pośrednika. W ocenie Sądu, wymaganie przekazywania zleceń przewozów wyłącznie przewoźnikom, którzy mają licencję odpowiednią do wykonania tych przewozów nie jest wymaganiem nieproporcjonalnym. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie zachodziły podstawy do wyłączenia odpowiedzialności Skarżącej na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z jego treścią nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Wykazanie okoliczności, o których mowa w tym przepisie należy do przedsiębiorcy. Powinien on wykazać, że uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać przy prawidłowej organizacji przewozu, a jedynie wskutek nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od niego okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Przedstawione w tej sprawie dowody, nie potwierdzają, że Skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika bowiem, że prowadząc pośrednictwo przy przewozie osób nie zweryfikowała, czy podmiot wykonujący przewóz miał do niego właściwe uprawnienia, a pojazd którym będzie realizowany przewóz jest odpowiedni do przypisanej licencji. Oceny tej nie mogły zmienić dowody z dokumentów, o dopuszczenie których Skarżąca wnosiła w skardze. Okoliczność, że Skarżąca podejmowała określone działania o charakterze systemowym dotyczące organizacji jej działalności gospodarczej nie zmieniają bowiem tego, że w tej sprawie Skarżąca miała wpływ na powstanie naruszenia i mogła temu naruszeniu zapobiec, czego jednak nie uczyniła. Z tego powodu Sąd nie uwzględnił wskazanych dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Na koniec należy zauważyć, że zmiany ustawy o transporcie drogowym wprowadzone ustawą z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1123), a dotyczące m.in. weryfikacji przez pośrednika, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada wypis lub wypisy z tej licencji dla pojazdu lub pojazdów, którymi są realizowane przewozy zlecane przez pośrednika, czy spełniony jest obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek, stanowią jedynie zmiany porządkujące. Doprecyzowują bowiem już istniejące obowiązki przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób. Nie zmieniają zaś ustanowionych w tym zakresie rozwiązań. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.