VI SA/Wa 778/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi R.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R.P. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005r. nakładającą na R.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą R. karę 6500zł za wykonywanie transportu drogowego – przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia i brak wypisu z licencji w pojeździe. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Jak wynika z protokołu kontroli dnia [...] września 2005r. o godz. 16 w miejscowości D. /szkoła podstawowa/ [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej autobus "gimbus" marki [...] nr rej. [...] należący do Urzędu Gminy R. /na pierwszej stronie protokołu mylnie wpisano R.P. jako właściciela, na drugiej –prawidłowo Gminę R./. Podczas kontroli kierowca – B.K. nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych i wypisu z licencji transportowej oraz wyjaśnił, że jest pracownikiem firmy R., która wykonuje transport autobusem wydzierżawionym od Urzędu Gminy. W protokole tym jako przedsiębiorca wykonujący transport drogowy wpisany jest R. R. P. Kierowca podpisał protokół bez uwag. Po wszczęciu postępowania R.P. wyjaśnił, że jeżdżąc autobusem [...] nr rej. [...] należącym do Gminy R. świadczy usługę kierowcy w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej o symbolu [...]. Jest związany z Gminą R. Umową Obsługi Pojazdu nr [...], a jego rola ogranicza się do kierowania pojazdem, dbania o jego stan techniczny i bezpieczne parkowanie. Pojazdem kieruje zawsze osobiście, a w dniu kontroli wyjątkowo kierował nim B.K. z uwagi na chorobę i pobyt w szpitalu R.P. O aspektach prawnych sprawy kierowca nie wiedział i dlatego złożył do protokołu błędne wyjaśnienia. Strona wyjaśniła, że nie dzierżawi autobusu i nie ma do niego żadnego tytułu prawnego, a wyłącznym jego właścicielem i użytkownikiem jest Gmina R. Autobusem tym R.P. nie wykonuje transportu drogowego, tylko świadczy usługi kierowcy i dlatego nie otrzymał na niego wypisu z licencji. Do wyjaśnienia dołączył Specyfikację Istotnych Warunków Zamówienia /warunki przetargu/, z której wynika, że obsługa autobusu polegać ma na pracy kierowcy, codziennej obsłudze i parkowaniu. Z § 2 dołączonej umowy obsługi pojazdu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. wynika, że "obsługujący przejmuje obsługę autobusu /.../ i będzie świadczył usługi przewozowe". Z § 3 umowy wynika, że usługi przewozowe obejmują przewozy stałe uczniów na ustalonej trasie w oparciu o rozkład jazy i przewozy zlecone na zajęcia pozalekcyjne, imprezy i przewóz osób zlecony przez Urząd Gminy. W § 4 umowy ustalone są zasady odpłatności obowiązujące między Gminą a R.P. odmienne dla przewozów stałych i zleconych. Zgodnie z § 11 koszt paliwa, ubezpieczeń i remontów kapitalnych pojazdu ponosi Gmina. Umowa ta została zmieniona aneksem nr 3 z 27 sierpnia 2004r. w ten sposób, że § 2 ust.1 określający przedmiot usługi otrzymał nowe brzmienie: "obsługa autobusu polega na skierowaniu do pracy kierowcy z odpowiednimi uprawnieniami i doświadczeniem oraz codziennej obsługi tego autobusu wraz z zabezpieczeniem jego w czasie postoju". Do wyjaśnień R.P. dołączył decyzję Starostwa Powiatowego w W. z dnia [...] lipca 2005r. o odmowie wystawienia wypisu z posiadanej przez niego licencji na autobus [...] nr rej. [...] z uwagi na brak tytułu prawnego R.P. do tego autobusu. Dołączył także kartę swego pobytu w szpitalu obejmującą dzień kontroli. Złożył też pismo wójta wyjaśniające, że faktury wystawiane były za usługę kierowcy i za usługę transportową oraz zaświadczenie o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika, że oprócz transportu drogowego strona prowadzi "działalność jednoosobowych podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą na rzecz jednego podmiotu" symbol [...]. Decyzją z dnia [...] października 2005r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na R.P. karę pieniężną w łącznej wysokości 6500zł. Na kwotę tą złożyły się kara 6000 zł za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia oraz kara 500 zł za nieposiadanie w pojeździe wypisu z licencji. Jako podstawę prawną kary 6000zł organ podał art.92 ust.1 i ust.4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 204 z 2004r. poz.2088 oraz lp.1.2.1. załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że strona wykonywała przewóz regularny specjalny osób tj. niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. Dowóz uczniów ma charakter przewozów regularnych specjalnych. Wykonywana usługa mieści się w dyspozycji art.774 KC jako usługa przewozu, zaś tytuł prawny do autobusu nie ma znaczenia. Łącząca strony umowa jest w istocie umową przewozu. Na przewóz regularny specjalny potrzebne jest zezwolenie, a skoro strona go nie miała to zasadne jest jej ukaranie. Jako podstawę prawną kary 500 zł organ wskazał art.92 ust.1 i ust.4 cytowanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym oraz lp.1.1.2. załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że wykonując transport drogowy strona powinna mieć w pojeździe wypis z licencji, zaś odmowa jego wydania przez Starostę powinna być zaskarżona i nie zwalnia z odpowiedzialności za brak wypisu. Od tej decyzji odwołał się R.P. Zarzucał naruszenie art.18 ust.1 i 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie, że wykonywał w dniu kontroli przewóz regularny specjalny bez zezwolenia i wypisu z licencji. Wskazywał, że autobus należał do Gminy, a rzeczą skarżącego była tylko jego obsługa. Wskazał, że świadczy na rzecz Gminy dwa rodzaje usług: usługi na podstawie omawianej umowy o obsługę autobusu należącego do Gminy z 22 % stawką VAT oraz usługi przewozowe, innymi autobusami, z 7 % stawką VAT. Dołączył drugą wiążącą go z Gminą umowę o tym samym numerze i z tej samej daty co umowa o obsługę autobusu. Na podstawie tej umowy o świadczył usługi przewozowe autobusami należącymi do przewoźnika. Dołączył też liczne faktury za dwa rodzaje świadczonych usług. Podniósł, że jego działalność na podstawie umowy o obsługę autobusu nie jest usługą przewozową, zatem nie jest konieczne ani zezwolenie, ani wypis z licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji w całości. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 p. 1 KPA, art.5 ust.1, art.18 ust.1, art.87 ust.1 oraz art.92 ust.1 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym, oraz lp.1.2.1. i 1.1.2 załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na przewóz regularny specjalny należy mieć zezwolenie, a na transport drogowy licencję, zaś w pojeździe powinien znajdować się wypis z licencji. Ustalono, że strona wykonywała przewozy regularne specjalne –przewozy uczniów do szkół na zlecenie Wójta Gminy R. Z treści wpisu do ewidencji wynika, że przedmiotem działalności strony jest transport drogowy, a z umowy [...] wynika, że R.P. świadczyć będzie usługi przewozowe na rzecz Gminy. Wskazana umowa obsługi pojazdu jest bowiem w istocie umową o świadczenie usług przewozowych. Fakt świadczenia na rzecz Gminy usług przewozowych potwierdza też przesłana druga umowa [...] o przewóz dzieci do szkół. Cechą charakteryzującą przewóz regularny specjalny jest przewóz określonej grupy osób i regularność. Strona dokonywała tylko przewozu uczniów tj. określonej grupy osób, a przewóz wykonywany był zgodnie z rozkładem jazdy skoordynowanym z rozkładem zajęć szkolnych, a więc był regularny i wymagał zezwolenia. Powyższą decyzję R.P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów. Podnosił argumenty jak w odwołaniu i wskazywał, że nie wykonywał kontrolowanym autobusem usługi przewozowej tylko usługę kierowania pojazdem. Organizatorem przewozów, przewoźnikiem i właścicielem pojazdu była Gmina. Skarżący świadczy na rzecz Gminy oprócz wskazanej usługi także usługi przewozowe. Oba rodzaje usług fakturuje odrębnie. Skoro kontrolowanym autobusem nie świadczył usług przewozowych, to nie musiał mieć zezwolenia ani wypisu z licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i wywodził jak w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. Aby nałożyć karę pieniężną za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia należy ustalić: 1/ wykonywanie usługi przewozu, 2/ regularny charakter tego przewozu oraz 3/ specjalny charakter przewozu. Ustalenia organu, co do wszystkich tych kwestii budzą wątpliwości. W sprawie niniejszej w pierwszym rzędzie istotne było ustalenie spornej między stronami okoliczności, czy skarżący w ogóle wykonywał we własnym imieniu działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy też wykonywał tylko usługę kierowania i strzeżenia pojazdu. Z akt sprawy wynika, że skarżący wykonywał na rzecz Gminy dwa rodzaje usług na podstawie dwóch różnej treści umów, z tej samej daty /[...] sierpnia 2004r./ i o tym samym numerze /[...]/, które to umowy organ wydaje się utożsamiać. Przedmiotem sprawy niniejszej jest wykonywanie usługi na podstawie "Umowy obsługi pojazdu" o świadczenie usługi autobusem [...] nr rej. [...] należącym do Urzędu Gminy R. Z tej umowy, po uwzględnieniu aneksu z dnia [...] września 2005r., wynika, że skarżący "przyjmuje obsługę autobusu" opisanego w umowie, a polega ona na "skierowaniu do pracy kierowcy z odpowiednimi uprawnieniami i doświadczeniem oraz prowadzeniu codziennej obsługi tego autobusu wraz z zabezpieczeniem jego w czasie postoju" i będzie świadczył usługi przewozowe polegające na przewozach stałych uczniów na stałej trasie w oparciu o rozkład jazdy oraz tzw. przewozy zlecone tj. inne przewozy uczniów na zajęcia pozalekcyjne, imprezy, a także przewozy osób zlecone przez Urząd Gminy. Zleceniobiorca, jak wynika z całej treści umowy, miał wozić gminnym autobusem uczniów na ustalonych trasach i godzinach oraz stosownie do potrzeb Gminy kogo trzeba i kiedy trzeba, bez stałego ustalenia dat, godzin, tras i osób, a także dbać o autobus, jego sprawność i bezpieczeństwo. Koszty eksploatacyjne autobusu, w tym paliwa, ponosiła Gmina. W aktach znajdują się też faktury za wykonanie usług z obu umów łączących skarżącego z Gminą. Na fakturach tych usługa kierowania pojazdem na trasach stałych i zleconych jest zawsze wyodrębniona i opodatkowana 22% podatkiem VAT. Usługi przewozowe z drugiej umowy rozliczane są w oddzielnym punkcie faktury i opodatkowane 7 % VAT. Nie jest jasne dlaczego organ przyjął na podstawie opisanej umowy, że skarżący wykonywał transport drogowy- przewóz osób. Organ nie zanalizował charakteru świadczonej przez skarżącego usługi w świetle treści umowy i innych dowodów zgromadzonych w sprawie oraz świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym /do czego konieczna jest analiza nie tylko art.4 p.1 ustawy o transporcie drogowym, ale i dalszych przepisów określających warunki podjęcia transportu drogowego/ i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004r. /Dz.U. nr173 z 2004r. poz.1807/. Nie wiadomo także na jakiej podstawie organ przyjął, że usługa wykonywana przez skarżącego stanowiła przewóz regularny, bowiem w aktach brak jakiegokolwiek rozkładu jazdy, z którego wynikałaby regularność przewozu, a ze wskazanej wyżej treści umowy wynika, że przynajmniej w części, przejazdy autobusu miały z założenia być nieregularne i wykonywane bez żadnego rozkładu jazdy, stosownie do potrzeb Gminy /zajęcia pozalekcyjne, imprezy/. Ustawa o transporcie drogowym w art.4 p.7 /w brzmieniu obowiązującym w dacie kontrolowanego przejazdu tj. w dniu 6 września 2005r./ definiowała przewóz regularny i określała go jako publiczny przewóz osób i bagażu. Zgodnie z treścią tego przepisu, przewóz regularny to; 1/ przewóz wykonywany według rozkładu jazdy, 2/ podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości, przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, 3/ podczas którego wsiadanie i wysiadanie odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, 4/ a należność jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, wykonywany zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Należy zaznaczyć, że regularność, o której mowa w art.4 p.7 musi "przekładać się" na możliwość ustalenia stałego i niezmiennego rozkładu jazdy, powiązanego z zatrzymywaniem się na określonych w nim przystankach, który to rozkład jazdy mógłby być trwale zaakceptowany przez organ udzielający zezwolenia na przewozy regularne, zgodnie z art.18, 20 i 22 ust.4 ustawy o transporcie drogowym. Co do żadnej z powyższych okoliczności nie zgromadzono materiału dowodowego i żadna z nich nie została przez organ ustalona ani rozważona. Wniosek organu o regularnym charakterze przewozów był zatem w świetle powyższych dowodów i okoliczności nieuprawniony. Brak też w aktach dowodów i ustaleń organu co do regularnego specjalnego charakteru dokonywanych przewozów. Ustawa definiuje przewóz regularny specjalny i określa go jako niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób. Z zestawienia obu przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny to przewóz niepubliczny, dotyczący określonej grupy osób, posiadający pozostałe, określone w art.4 p.7 ustawy, cechy przewozu regularnego. Organ powinien więc wykazać, że w świetle treści umowy przewóz posiadał cechy przewozu regularnego i dotyczył określonej grupy osób. Jak to wskazano wyżej, z umowy wprost wynika, że autobusem byli wożeni uczniowie oraz inne, nieokreślone z góry osoby, stosownie do potrzeb Gminy. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie organ ustalił, że przewóz dotyczył określonej grupy osób. W ocenie Sądu w świetle powyższych rozważań poczynione przez organ ustalenia, co do wykonywania przez skarżącego przewozu regularnego specjalnego, dokonane zostały z naruszeniem art.7 KPA bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także z naruszeniem art.77 § 1 i 80 KPA tj. bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego i należytej jego oceny. Wskazane naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy. Te względy uzasadniają uchylenie obu decyzji, co do kary za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia. Gdy chodzi o nałożenie kary za brak w pojeździe wypisu z licencji, wskazać należy, że ustawa o transporcie drogowym wyraźnie rozdzieliła kompetencje organów właściwych do wydawania licencji i wypisów z licencji oraz organów właściwych do kontroli przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art.7 ust.2 p.1 w związku z art.11 ust.3 ustawy do wydawania wypisu z licencji na konkretny pojazd właściwy jest starosta. Starosta ocenia istnienie warunków do wydania wypisu z licencji i po dokonaniu tej oceny wydaje wypis lub odmawia wydania. Ocena dokonana przez organ podlega weryfikacji w toku instancji, ale nie podlega kontroli merytorycznej przez organy inspekcji drogowej. Skoro więc organ administracji w granicach swoich kompetencji uznał, że na kontrolowany pojazd nie może wydać wypisu z licencji transportowej, to organy inspekcji drogowej nie mogą tego stanowiska kwestionować, nie są bowiem powołane do kontroli działalności innych organów administracji, tylko do kontrolowania przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym przez podmioty wykonujące transport drogowy oraz niezarobkowy krajowy i międzynarodowy przewóz drogowy /art.48 ustawy/. Organ powinien więc w sprawie niniejszej rozważyć jedynie, czy w świetle treści umowy z Gminą, skarżący był uprawniony do kierowania autobusem i wożenia uczniów oraz innych osób autobusem Gminy, który nie był objęty jego licencją transportową. Zagadnienie to wiąże się ściśle z analizą treści umowy i omawianym wyżej ustaleniem jaką usługę wykonywał skarżący: kierowania pojazdem Gminy czy też transportu drogowego. Pominięcie tych ustaleń stanowi uchybienie procesowe mające wpływ na wynik sprawy, które uzasadnia uchylenie decyzji także co do kary za brak w pojeździe wypisu z licencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy wszystkie dowody zgromadzone w sprawie i biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy zbada, czy skarżący w ogóle wykonywał transport drogowy posiadający cechy przewozu regularnego specjalnego w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, do którego wykonywania konieczne było posiadanie licencji i wypisu z licencji oraz zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego, czy też wykonywał na rzecz Gminy usługę kierowcy gminnego autobusu. Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji i uchylił obie zaskarżone decyzje w całości. O niewykonywaniu decyzji w uchylonym zakresie Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a. i zasądził kwotę 260,00 zł z tytułu zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.