VI SA/Wa 780/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji 1. uchyla decyzję organu drugiej instancji w zaskarżonej części oraz utrzymaną nią w tej części w mocy decyzję pierwszoinstancyjną; 2. stwierdza, że decyzje w uchylonym zakresie nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. z dnia [...] maja 2006 r. w części nakładającej na J. P. karę pieniężną w wysokości 8000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W dniach [...] stycznia do [...] lutego 2006 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w R. przeprowadził kontrolę w przedsiębiorstwie J. P. Kontrolą objęto okres od [...] lutego 2005 r. do [...] grudnia 2005 r. W protokole kontroli sporządzonym [...] lutego 2006 r. zapisano, że w dyspozycji przedsiębiorcy są 4 pojazdy o dmc większej niż 3,5 t., kontrolowany przedsiębiorca posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego nr [...] wydaną [...] kwietnia 2004 r. przez Starostę Powiatu [...] dla 4 pojazdów zgłoszonych do licencji, dla których to pojazdów wydano 4 wypisy z licencji. Kontrolowany przedsiębiorca posiada też licencję na międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy nr [...], wydaną przez Ministra Infrastruktury oraz dwa wypisy z tej licencji dla dwóch pojazdów zgłoszonych do licencji. W uwagach do protokołu kontroli zapisano, iż pojazd [...], którym wykonywano krajowy transport drogowy w okresie objętym kontrolą nie został zgłoszony do posiadanej licencji. Zgłoszenie tego pojazdu do posiadanej licencji na transport krajowy nastąpiło dopiero [...] stycznia 2006 r. Protokół kontroli J. P. podpisał wraz z oświadczeniem: "zobowiązuję się ................../słowo nieczytelne/ do 28 lutego 2006 r.". W aktach znajduje się kopia licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego, wydanej [...] kwietnia 2004 r. i kopie czterech wypisów z tej licencji oraz pismo Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., że do licencji na transport krajowy zgłoszone zostały samochody [...], [...], [...], [...], z adnotacją, że w miejsce tego ostatniego zgłoszono [...] stycznia 2006 r. pojazd [...], którą to informację Starosta potwierdził później oddzielnym pismem dnia [...] lutego 2006 r. W aktach znajduje się też kopia licencji na wykonywanie transportu międzynarodowego nr [...] ważnej od [...] lipca 2005 r. oraz kopie dwóch wypisów z tej licencji, a także pismo Biura Obsługi [...] /dalej BO./ przy Ministerstwie Transportu i Budownictwa informujące, że licencja Wspólnoty Europejskiej została doręczona J. P. 12 sierpnia 2005 r., a do tej licencji zgłoszony został m.in. pojazd [...]. W aktach znajdują się też liczne wykresówki dotyczące m.in. wykonywania transportu pojazdem [...], z których najwcześniejsza dotyczy przejazdu w dniu [...] czerwca 2005 r. zaś ostatnia [...] października 2005 r. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w R. nałożył na J. P. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Na karę tę składają się kary za liczne naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców, które jak zaznaczono na wstępie zostały uchylone przez organ II instancji, a rozstrzygnięcie w tej części nie zostało zaskarżone do sądu i pozostaje poza kręgiem rozważań sprawy niniejszej, oraz kara 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji. Ta właśnie część rozstrzygnięcia jest badana przez Sąd w sprawie niniejszej. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2088, dalej zwana u.t.d./ oraz lp. 1.2 załącznika do tej ustawy, a także art. 5 ust.1, art. 8 ust. 3 p. 8 art. 11 ust. 3 i art. 14 ust. 1 u.t.d. W uzasadnieniu tej części decyzji organ wyjaśnił, że ze Starostwa Powiatowego w M. uzyskał informację, iż pojazd [...] zgłoszony został do licencji na wykonywanie transportu krajowego [...] stycznia 2006 r., zaś transport tym pojazdem wykonywany był od [...] lutego 2005 r. do [...] grudnia 2005 r., zatem we wskazanym okresie wykonywany był transport pojazdem niezgłoszonym do licencji. Od tej decyzji w całości odwołał się J. P.. Gdy chodzi o naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców, to zarzucał, że wykresówki były fałszowane przez autora donosu, na skutek czego toczy się postępowanie karne przeciwko fałszerzowi, a ta okoliczność powinna spowodować zawieszenie postępowania administracyjnego. Wskazywał też na swoją trudną sytuację rodzinną i finansową. Na wniosek skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. wstrzymał natychmiastową wykonalność decyzji do czasu rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji co do kary pieniężnej 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, a w pozostałych 17 punktach decyzję I instancji uchylił i umorzył postępowanie lub uchylił i przekazał sprawy poszczególnych naruszeń do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 p. 1 i p. 2 oraz § 2 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 8, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1 u.t.d. i lp. 1.2 załącznika do u.t.d. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył za organem I instancji, że w okresie objętym kontrolą tj. od [...] lutego 2005 r. do [...] grudnia 2005 r. przedsiębiorca wykonywał transport drogowy pojazdem nr rej [...]. Powołał się na pismo Starostwa, że pojazd został zgłoszony do licencji dopiero [...] stycznia 2006 r., a także wskazał, że okoliczność tę potwierdza pismo BO. z [...] kwietnia 2006 r. Tę decyzję, w części utrzymującej w mocy karę pieniężną 8000 zł, J.P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze wskazał, że pojazd zgłoszony do licencji nr rej. [...] uległ wypadkowi [...] lipca 2004 r. i został wyrejestrowany [...] marca 2006 r., a do tej daty jego dowód rejestracyjny znajdował się w Starostwie. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podniósł, że wszelkie zmiany danych zgłoszonych do licencji przedsiębiorca powinien zgłosić w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270/ dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że jak wynika ze zgromadzonej w aktach dokumentacji pojazd [...] został zgłoszony do licencji na transport międzynarodowy i od dnia, od którego ważna jest ta licencja tj. od dnia [...] lipca 2005 r. był pojazdem zgłoszonym do licencji. Taki stan rzeczy wynika z treści licencji na transport międzynarodowy i z pisma BO., które to dokumenty znajdują się w aktach. Z wykresówek zgromadzonych w aktach sprawy wynika ponadto, że pojazdem [...] wykonywane były przewozy w okresie od [...] czerwca 2005 r. do [...] października 2005 r. Z nieznanych przyczyn dokumenty te zostały pominięte przez organ, który ustalił, że przez cały kontrolowany okres tj. od [...] lutego 2005 r. do [...] grudnia 2005 r. pojazd [...] był niezgłoszony do licencji i wykonywany był nim transport drogowy. Przypomnieć należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 12 ust. 2 i ust. 2a u.t.d. licencja na międzynarodowy transport drogowy uprawnia również do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, zatem wszystkie przewozy dokonywane po 28 lipca 2005 r. pojazdem [...] były wykonywane pojazdem zgłoszonym do licencji, zgodnie z wymogami prawa. Dokonanie przez organ wadliwych ustaleń z pominięciem części posiadanej dokumentacji narusza art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i jest naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że z kopii wykresówek znajdujących się w aktach wynika, iż pojazdem [...] wykonywany był transport drogowy od [...] czerwca 2005 r. do [...] października 2005 r. zatem w okresie od [...] czerwca 2005 r. do [...] lipca 2005 r. był to transport wykonywany pojazdem jeszcze nie zgłoszonym do licencji. U.t.d. w brzmieniu obowiązującym w tamtym czasie nie określała jednak naruszenia polegającego na "wykonywaniu transportu pojazdem nie zgłoszonym do licencji" ani nie przewidywała kary za niewykonanie obowiązku zgłoszenia pojazdu do licencji. Załącznik do u.t.d. ustalał jedynie karę za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji. Z oczywistych względów takie naruszenie mogło być stwierdzone tylko w czasie kontroli drogowej, zaś przedsiębiorca posiadał w tym czasie 4 pojazdy i 4 wypisy z licencji. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 180 z 2005 r. poz. 1497/ wprowadziła szereg zmian do ustawy o transporcie drogowym. M. in. w lp. 1.2. załącznika do ustawy, zawierającego katalog naruszeń i wykaz kar za poszczególne naruszenia, określiła nowe naruszenie prawa polegające na "wykonywaniu transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji" oraz określiła za to naruszenie surową karę – 8000 zł. Załącznik, zgodnie z art. 1 p. 33 tej ustawy, wszedł w życie 21 grudnia 2005 r. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. zawiera przepis przejściowy i w art. 5 stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie wyczerpuje całokształtu zagadnień intertemporalnych jakie mogą wystąpić na tle stosowania nowej ustawy i reguluje tylko zasady stosowania prawa do spraw już wszczętych. Sprawa niniejsza wszczęta została [...] stycznia 2006 r. z chwilą rozpoczęcia kontroli tj. po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej i zakończyła się decyzją ostateczną po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej tj. [...] marca 2007 r. jednak dotyczy kontroli zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowej ustawy. Błędem jest stosowanie do oceny okresu wykonywania transportu od dnia [...] czerwca 2005 r. do [...] lipca 2005 r. tj. okresu kiedy skarżący wykonywał przewozy pojazdem niezgłoszonym do licencji, przepisów nowej ustawy. Do oceny prawnej tego okresu stosować należało przepisy ustawy o transporcie drogowym w takim brzmieniu, jakie w tym czasie obowiązywało i w żadnym razie do oceny tamtej sytuacji, niezależnie od daty wszczęcia postępowania i wydania decyzji, nie można było stosować nowych, surowszych przepisów, które weszły w życie już po zakończeniu przewozów pojazdem [...] niezgłoszonym do licencji. Do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej i zakończyły się przed wejściem w życie nowej wersji ustawy, należy stosować te przepisy, które obowiązywały w dacie ich zaistnienia, a nie w późniejszej dacie ich stwierdzenia przez organ w protokole kontroli, czy też w jeszcze późniejszej dacie wydania decyzji. Jak to już wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, generalna zasada orzekania wg przepisów obowiązujących w dacie orzekania doznaje szeregu ograniczeń w szczególności poprzez zasadę niedziałania prawa wstecz. Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r. (I OPS 1/06, publikowanej w "Orzecznictwo NSA i WSA" nr 3/2006 poz. 71) wyjaśnił: "W sytuacji kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy./.../ Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń zamkniętych w przeszłości, zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów". Nowa, surowsza ustawa mogła więc znaleźć zastosowanie tylko do tych stwierdzonych naruszeń prawa, które miały miejsce po dacie jej wejścia w życie tj. po 21 grudnia 2005 r. zaś do oceny naruszeń wcześniejszych należało stosować przepisy dotychczasowe. Taka reguła nie narusza art. 5 cytowanej ustawy z 29 lipca 2005 r. i zawartej w nim reguły intertemporalnej, która dotyczy tylko postępowań wszczętych pod rządami ustawy dawnej i nie reguluje w ogóle sytuacji jaka zaistniała w sprawie niniejszej. Z treści art. 5 ustawy o zmianie u.t.d. nie wynika w ogóle regulacja problemu jaki powstał w sprawie niniejszej. Ten problem reguluje przepis dotyczący wejścia w życie ustawy nowej oraz konstytucyjna zasada nieretroaktywności prawa, która ogranicza stosowanie ustawy nowej do tych tylko sytuacji, które miały miejsce w czasie jej obowiązywania. Wskazać należy, że wyrażony tu pogląd i wydane orzeczenie nie stoi w sprzeczności z wyrokiem NSA z dnia 2 marca 2007 r. (sygn. akt I OSK 597/06) bowiem, odmiennie niż w sytuacji do której odnosił się powołany wyrok, w sprawie niniejszej nie było ustawowego uregulowania intertemporalnego, które uchylałoby zasadę nieretroaktywności prawa. Wywiedziona wyżej zasada stosowania prawa nie przeczy regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ustawy zmieniającej u.t.d., a jedynie uzupełnia przewidziane tam rozwiązanie zagadnień intertemporalnych. Przenosząc te rozważania na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że stan wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji zakończył się wraz z wydaniem licencji obejmującej ten pojazd tj. dnia [...] lipca 2005 r., zatem do jego oceny należy stosować przepisy obowiązujące w tej dacie, nie zaś przepisy późniejsze, które weszły w życie 21 grudnia 2005 r. jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji. Zastosowanie niewłaściwych przepisów do oceny określonego stanu rzeczy stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy mając na względzie, że przy rozpatrywaniu sprawy niniejszej doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd uchylił decyzję w zaskarżonej części oraz decyzję I instancji w zakresie w jakim była utrzymana w mocy uchyloną decyzją II instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbada całość zgromadzonych dokumentów i w sposób właściwy ustali stan faktyczny sprawy, a następnie prawidłowo ustalony stan faktyczny oceni w świetle mających do niego zastosowanie przepisów prawa materialnego i zastosuje właściwe rozwiązanie procesowe. Zważywszy powyższe, działając na podstawie art.145 § 1 p.1. lit.a i lit.c p.p.s.a. Sąd uchylił decyzję w zaskarżonej części oraz utrzymaną nią w mocy część decyzji I instancji. O wstrzymaniu wykonania decyzji w uchylonej części Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, gdyż o kosztach zgodnie z treścią art.210 § 1 p.p.s.a orzeka tylko na wniosek strony, a strona wniosku takiego nie zgłosiła.