VI SA/Wa 784/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2007 r. sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę VI SA/Wa 784/07 UZASADNIENIE S.R. złożył w dniu 4 czerwca 2004 r. wniosek o wpis na listę adwokatów na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 4 prawa o adwokaturze, powołując się na zdany egzamin radcowski. W piśmie z 16 listopada 2005 r., już po wejściu w życie ustawy z 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1661), Zainteresowany powołał jako podstawę ubiegania się o wpis na listę adwokatów przepisy art. 65 i 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. Uchwała z [...] lutego 2006 r. ORA w O. nie uwzględniła wniosku Zainteresowanego, który odwołał się od tej uchwały. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z [...] czerwca 2006 r. uchyliło zaskarżoną uchwałę i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Okręgowa Rada Adwokacka w O., uchwałą podjętą na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2006 r. odmówiła S. R. wpisu na listę adwokatów Okręgowej Rady Adwokackiej w O.. S.R. odwołał się od tej uchwały do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W., domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W., uchwałą podjętą na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2006 r., na podstawie art. 58 pkt 8 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, postanowiło jednogłośnie utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę. Uchwała Prezydium NRA zawierała pouczenie wskazujące, że na podstawie przepisu art. 47 ust. 2 p.o.a. od uchwały tej przysługiwało odwołanie do Ministra Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały, które można było wnieść za pośrednictwem Naczelnej Rady Adwokackiej (art. 129 § 1 k.p.a.) W dalszej części pouczenia zawarte było stwierdzenie, że na podstawie przepisu art. 68 ust. 7 p.o.a. od uchwały przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą należało wnieść za pośrednictwem Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. S.R. wniósł odwołanie od uchwały Prezydium NRA, bezpośrednio do Ministra Sprawiedliwości. Domagał się uchylenia uchwały w całości i wpisania go na listę adwokatów. Minister Sprawiedliwości, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], przekazał odwołanie S.R. według właściwości do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W.. Jako podstawę rozstrzygnięcia Minister wskazał przy tym art. 65 § 1 k.p.a. Naczelna Rada Adwokacka w W. przekazała następnie, w trybie art. 129 § 1 k.p.a., wspomniane wyżej odwołanie - Ministrowi Sprawiedliwości. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], powołując się na art. 134 k.p.a., Minister Sprawiedliwości stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego. W rozumieniu tego przepisu decyzją ostateczną jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Zapis ten obowiązuje od dnia 10 września 2005 r. Organ podniósł, że przed dniem 10 września 2005 r. w omawianych sprawach, również istniała możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm.). Jednakże skarga ta przysługiwała od decyzji Ministra Sprawiedliwości, do którego w myśl art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze, służyło odwołanie od ostatecznej decyzji Naczelnej Rady Adwokackiej. Odwołanie do Ministra Sprawiedliwości należało wnieść w trybie i terminie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra, nadając nowe brzmienie art. 68 Prawa o adwokaturze ustawodawca nie uchylił art. 47 ust. 2 tej ustawy. W ten sposób pozostawił w ustawie - Prawo adwokaturze zapisy wzajemnie się wykluczające. Jednakże stosownie do ogólnych reguł kolizyjnych prawa intertemporalnego i zasady, iż lex posteriori derogat legi priori, należało przyjąć, że wejście w życie nowego przepisu tj. art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze uchyliło regulację wcześniejszą, nadal formalnie obowiązującą, to jest przepis art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Organ argumentował ponadto, że w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania, z zastrzeżeniem sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują wyjątki od zasady dwuinstancyjności postępowania. Przepis art. 68 Prawa o adwokaturze w nowym brzmieniu, w ust. 6 i 7 przywrócił zasadę dwuinstancyjności w sprawach odmowy wpisu na listę adwokatów. Zatem odwołanie od decyzji Prezydium NRA, wniesione przez S.R. po wyczerpaniu dwuinstancyjnego trybu administracyjnego, organ uznał za niedopuszczalne. Na opisane wyżej postanowienie S.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa proceduralnego tj. przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 65 § 2, art. 127 § 3, art. 132 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i naruszenie przepisów prawa materialnego art. 47 § 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, przez błędną wykładnie i niezastosowanie powołanych przepisów w postępowaniu administracyjnym w rozstrzyganym przypadku. Podniósł, że organy administracji rządowej są zobowiązane działać na podstawie prawa uwzględniając z urzędu słuszny - zasadny interes strony - wnioskodawcy i obywatela. Organy Państwa mają pogłębiać zaufanie obywateli i podnosić świadomość i ich kulturę prawną. Powinny udzielać pomocy prawnej stronom, zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania przed wydaniem decyzji, umożliwić wypowiedzenie się co do argumentów organu i zebranych w sprawie dowodów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem norm tych nie respektowano w jego przypadku. Wyrażać się to miało w tym, że organy administracji przyjęły, że przepisy ustawy a szczególnie art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze nie są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów procedury postępowania administracyjnego, że strona nie ma prawa wyboru trybu postępowania administracyjnego sądowego, na podstawie art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 163, poz. 1301, ze zm.). w ocenie skarżącego ze względu na przepis szczególny art. 47 ustawy - Prawo o adwokaturze, strona miała prawo odwołania do Ministra Sprawiedliwości od uchwały Prezydium NRA w W., jako organu pierwszej instancji w obecnie obowiązującym stanie prawnym. Oba powołane wyżej przepisy obowiązują i nie zostały uchylone. Skarżący argumentował, że w prawie publicznym nie można zastępować obowiązujących przepisów prawnych, dających określone uprawnienia stronom, ogólnymi zasadami interpretacyjnymi, interporalnymi. Byłoby to zasadne, gdyby materia nie była regulowana przez przepisy szczególne - Prawo o adwokaturze. Z tego wywodził, że obecne brzmienie tej ustawy daje wnioskodawcy wybór drogi postępowania: zaskarżenie do Ministra Sprawiedliwości albo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Za takim rozwiązaniem przemawia otrzymane pouczenie od Prezydium NRA w W.. Ponadto podniósł, że od momentu złożenia przez niego wniosku o wpis na listę adwokatów ustawa - Prawo o adwokaturze - była kilkukrotnie nowelizowana. Z tego względu domagał się rozpatrzenia sprawy na podstawie przepisów obowiązujących w dniu złożenia przez niego wspomnianego wniosku. Podnosząc powyższe zarzuty, domagał się uchylenia uchwał ORA w O., uchylenia uchwały Prezydium NRA w W. z dnia [...] listopada 2006 r. i z [...] stycznia 2007 r. oraz wpisania go na listę adwokatów ORA w O.. Alternatywnie wnioskował o zawieszenie postępowania sądowego do czasu znowelizowania ustawy - Prawo o adwokaturze, zgodnie z zaleceniami Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Powtórzył przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto wskazał, że obecnie procedura dokonywania wpisów i odwołań od uchwał organów samorządu adwokackiego, jest kompleksowo uregulowana w przepisie art. 68 powołanej ustawy. Natomiast przed dniem 10 września 2005 r., kiedy w omawianym zakresie weszła w życie ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r., procedurę związaną z wpisem na listę adwokatów i aplikantów adwokackich regulowały art. 46, art. 47 i 69 Prawa o adwokaturze. Zarówno w treści art. 47 ust. 2 jak i art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze - w brzmieniu obowiązującym obecnie - znajduje się zapis: "od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów". Wymienione przepisy w żaden sposób nie wskazują, iż regulują inną materię. Na poparcie swego stanowiska przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie VI SA/Wa 874/06. Podkreślił także, że skarżący nie powołuje się na żadne nowe okoliczności, które przemawiałyby za zmianą zaskarżonych decyzji. Treść sprowadza się jedynie do negacji stanowiska Ministra Sprawiedliwości oraz przytoczenia argumentów przemawiających za wpisem skarżącego na listę adwokatów ORA w O.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w O. z dnia [...] sierpnia 2006 r., odmawiającą skarżącemu wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej w O.. Rozpoznawana sprawa ma charakter intertemporalny i proceduralny. Mają do niej zastosowanie przede wszystkim przepisy art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze, ale również art. 112, 127 § 1, 134 i in. k.p.a. jak również przepisy ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie nie ulega wątpliwości, że od dnia 10 września 2005 r. w ustawie -Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw sprawę odwołań od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów regulowały równocześnie dwa przepisy. Był to art. 47 ust. 2 ustawy, w myśl którego "Od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego", oraz art. 68 ust. 7 ustawy, stanowiący, że "Od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów oraz w wypadku niepodjęcia uchwały przez okręgową radę adwokacką w terminie 30 dni od złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 30 dni od doręczenia odwołania zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego." Pierwszy z wymienionych przepisów ma charakter przepisu szczątkowego, pozostałego po uchyleniu ust. 1 tegoż artykułu, natomiast drugi - art. 68 ust. 7 - jest przepisem dodanym przez ustawę zmieniającą, niejako wieńczącym obszerny przepis regulujący wpis na listę adwokatów i aplikantów adwokackich. Organ uznał, że wymienione przepisy regulują tę samą materię, zawierają zapisy wzajemnie się wykluczające, a kolizja między nimi powinna zostać usunięta zgodnie z zasadą, iż przepis późniejszy (art. 68 ust. 7) wyłącza działanie przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2). Uzasadniając to stanowisko Minister powołał się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, będącą zasadą konstytucyjną (art. 78 Konstytucji RP), przyjętą w art. 15 k.p.a. Zdaniem skarżącego ustawa dawała mu wybór drogi postępowania -zaskarżenia uchwały albo do Ministra Sprawiedliwości albo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Rozważając argumentację strony i organu w świetle brzmienia przepisów ustawy, należy zgodzić się z wykładnią kolizyjną, zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z którą doszło do wyraźnego błędu ustawodawcy, sprawiającego, że określona sytuacja prawna - zaskarżenie odmowy wpisu na listę adwokatów - została dwukrotnie uregulowana w tej samej ustawie w odmienny sposób. Wyjściem z tej sytuacji, zgodnym z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oraz zasadą /lex posterior derogat priori/ jest uznanie, że przepis późniejszy (art. 68 ust. 7) powoduje zawieszenie stosowania przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2), a właściwym trybem zaskarżenia wydanych w II instancji uchwał samorządu adwokackiego co do wpisu na listę adwokatów w jest skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy Prawo o adwokaturze. Pogląd odmienny pozostawałby w wyraźnej sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności oraz z charakterem rozwiązań przyjętych w ustawie - Prawo o adwokaturze, w brzmieniu nadanym jej przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. Przyjmując przedstawiony wyżej pogląd należy zauważyć i uznać, że skarżący został nieprawidłowo pouczony o trybie odwoławczym, a zawierająca błąd ustawodawcy treść ustawy ugruntowała go w błędnym mniemaniu o sposobie zaskarżenia uchwały. Zgodnie zaś z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do odwołania (...) lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Oznacza to, że stronie na jej wniosek należy przywrócić termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o odmowie wpisu. Nie jest to jednak możliwe w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest jedynie skontrolowanie zgodności z prawem postanowienia Ministra w kwestii niedopuszczalności, skierowanego do tegoż Ministra, odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o odmowie wpisu na listę adwokatów wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, może zostać wniesiona w trybie określonym w art. 54 p.p.s.a. z zachowaniem warunków dotyczących wniosku o przywrócenie terminu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty skargi nie są uzasadnione i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.