VI SA/Wa 786/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie uznania gry za grę losową 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz "E." Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Minister Finansów działając na podstawie art. 104 kpa w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) rozstrzygnął, że gra pod nazwą "L." (L.) jest grą losową w rozumieniu przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Decyzja została podjęta po rozpoznaniu przez organ wniosku E. Sp. z o.o. w M., skarżącej w niniejszej sprawie, o wydanie decyzji rozstrzygającej w trybie art. 2 ust. 3 powołanej ustawy, czy gra podlega jej przepisom. Analizując zasady gry organ stwierdził, że gra będzie grą o wygrane pieniężne i polegać będzie na typowaniu figur przez uczestników. Wynik gry będzie zależał od wzajemnego stosunku ilości typów poczynionych przez graczy na poszczególne figury przy założeniu jawności dokonywanych typów przez wszystkich graczy przez cały okres gry. Do gry można przystąpić za pomocą poczty elektronicznej lub w ośrodku gier organizatora. Zgłoszenie udziału za pomocą poczty elektronicznej następuje przez przekazanie drogą elektroniczną formularza rejestracyjnego. Podczas wypełniania formularza uczestnik akceptuje warunki gry. Po zarejestrowaniu zgłoszenia organizator generuje i przesyła w formie elektronicznej oznaczenie konta uczestnika i jego niepowtarzalne hasło. Hasło podlega zmianie przez uczestnika gry przed pierwszym typowaniem. Następnie uczestnik gry dokonuje przelewu na rachunek organizatora dowolnej kwoty przeznaczonej na udział. Po rozpoczęciu sesji gry uczestnik typuje poszczególne figury przekazując organizatorowi odpowiednią stawkę ze swego konta. Uczestnik może typować stawiając stawki do wysokości środków dostępnych na jego koncie. Organizator wysyła uczestnikowi potwierdzenie faktu złożenia dyspozycji. Przystąpienie do gry w ośrodku gier organizatora przebiega analogicznie. W trakcie sesji gry organizator publikuje aktualny stan typowania na poszczególne figury nie później niż po zakończeniu każdej piątej minuty sesji. Wygrywa figura, na którą jako jedyną było najmniej typowań, a uczestnicy typujący zwycięską figurę otrzymują wygraną w wysokości wielkości wypłacanych składek. Zdaniem organu, zgodnie z takimi zasadami gry określonymi we wniosku, pismach uzupełniających i regulaminie organizator oferuje nagrody pieniężne, o podziale których zadecyduje przypadek tj. wzajemny stosunek ilości typów dokonywanych przez poszczególnych graczy. Gracze, wbrew twierdzeniom strony, nie są informowani o stanie typowania w ciągu całej rozgrywki, a ponadto nie mają wpływu na typowania dokonane przez innych graczy. Wynik gry pozostaje dla nich niewiadomy. W tym stanie rzeczy organ uznał, że gra wypełnia znamiona gry losowej w rozumieniu przepisów powołanej ustawy tj. zależności wyniku gry w szczególności od przypadku, istnienie regulaminu i nagród. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. Sp. z o.o. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie, że gra nie jest grą losową w rozumieniu w/cyt. ustawy zarzucając naruszenie: art. 7 kpa, 107 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa i art. 52 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia w/w decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mimo, że od tej decyzji służy środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy; art. 7 kpa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a w szczególności przez niewyjaśnienie przesłanki losowości, odpłatności oraz nieoznaczenie fragmentów regulaminu gry, z których zostały wywiedzione ustalenia powołane w uzasadnieniu decyzji; art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa na skutek niewyczerpującego zebrania materiału, a w szczególności nieustalenie czy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych. Nadto zarzucono naruszenie art. 20 i 22 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych przez przyjęcie, że zakazane jest organizowanie gry, która polega na jawnym dla wszystkich uczestników gry typowaniu figur, czego następstwem jest zmiana "kursu figur". Zdaniem skarżącej zachodzi również sprzeczność ustaleń ze zgromadzonym materiałem przez przyjęcie, że uczestnicy gry nie mogą wpływać na rozstrzygnięcie gry, że wynik gry pozostaje dla graczy niewiadomy, że zależy od przypadku, że uczestnicy przystępują do udziału w grze za pomocą poczty elektronicznej i że uczestnik gry bierze w niej udział uiszczając stawki podczas, gdy organizator gry nie posługuje się takim terminem. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych Minister Finansów utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu w zaskarżonej decyzji wykazano, że gra jest grą urządzoną na podstawie regulaminu, zgodnie z którym organizator oferuje nagrodę pieniężną rozdzieloną w sposób zależny od przypadku i tym samym spełnia ustawowe znamiona gry losowej określone w art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy. Zawarte w decyzji informacje dotyczące zgłoszenia udziału w grze za pośrednictwem Internetu są zgodne z § 3 projektu regulaminu gry, informacje dotyczące przystąpienia do gry w ośrodku gier organizatora zawarte są w § 5 regulaminu gry, zaś z § 7.4 regulaminu wynika, że czynność informowania uczestników o stanie typowania nie jest prowadzona w sposób ciągły a informacje o wygrywającej figurze i wygranej określone są w § 7.5 i § 7.6 regulaminu. Minister Finansów stwierdził, że gra polega na typowaniu zaistnienia zdarzenia, jakim jest otrzymanie najmniejszej liczby typowań przez jedną z proponowanych figur. Wynik zależy od sumy typowań dokonanych przez wszystkich graczy. Pojedynczy gracz nie ma możliwości dokonania zmiany wyniku gry - wynik jest poddawany ciągłym zmianom przez dokonywane typowania. Uczestnicy nie mają wpływu na typowania pozostałych uczestników. Gracze, którzy wytypują zwycięską figurę uzyskają wielokrotność środków przekazanych urządzającemu grę tj. kwot, pełniących funkcję stawek. Odnosząc się do zarzutu stosowania nazewnictwa nieodpowiadającego nomenklaturze stosowanej przez spółkę organ zwrócił uwagę na to, że spółka stosuje nomenklaturę przyjętą w działalności regulowanej przepisami powołanej ustawy i we wniosku, jak też regulaminie użyte są określenia takie, jak "świadectwo o wygranej", czy "stawka" co może sugerować, że nawiązuje ona do tej działalności. Spółka wzywana do odniesienia się do kwestii użycia w regulaminie i wyjaśnieniach określenia "stawka" nie odniosła się do tego problemu, a jedynie zastąpiła użyte w regulaminie słowo "stawka" słowem "kwota". Zabieg ten nie zmienił jednak funkcji dokonywanej opłaty tj. nadal spełnia ona rolę stawki rozumianej jako wniesienie opłaty za możliwość typowania i otrzymania wygranej w wysokości wpłaconej kwoty. Organ podniósł nadto, iż nie jest zasadny zarzut błędnego pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji, bo w decyzji wskazano, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wystąpienie do Ministra Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu w/w decyzji podniesiono również, iż stanowisko organu podyktowane jest głęboką troską o zapewnienie przestrzegania porządku prawnego w tym przypadku powołanej ustawy, która stanowi regulację szczególnej działalności związanej z organizowaniem i uprawianiem hazardu. Działalność ta nie może być prowadzona ze szkodą dla społeczeństwa. Dlatego też nie można pozwolić na niekontrolowany rozwój hazardu i Minister Finansów musi wykazywać się szczególną aktywnością w prowadzeniu nadzoru i kontroli nad działalnością podmiotów działających na takim rynku. Organ zwrócił przy tym uwagę, iż ustawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi i ustawa o giełdach towarowych, których pominięcie spółka również zarzuca, nie mają zastosowania w sprawie. Przyznał jednak, iż zawarte w zaskarżonej decyzji informacja, że do gry można przystąpić za pomocą poczty elektronicznej powinna zostać zastąpiona informacją, że do gry można przystąpić za pomocą internetu. Użycie zamiennie powyższych określeń nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W skardze na tę decyzję E. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg podwójnej stawki opłat za czynności radców prawnych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 81 kpa, art. 84 kpa, art. 107 § 1 i § 3 kpa przez: nierozważenie, czy decyzja I instancji została wydana zgodnie z prawem i opiera się o materiał dowodowy zgromadzony prawidłowo i prawidłowo rozpatrzony i poprzestanie jedynie na częściowym odniesieniu się do zarzutów skarżącego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów na skutek podjęcia decyzji z pominięciem zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego, pominięcie, że rozstrzygnięcie wymaga udziału biegłego, niewyjaśnienie podstawy faktycznej decyzji przez niepowiązanie fragmentów regulaminu gry z treścią przyjętych przez organ ustaleń, i poprzestanie na zbiorczym "poinformowaniu" w zaskarżonej decyzji o fragmentach regulaminu, z których wnioskował organ podejmując rozstrzygnięcie w I instancji; sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz z zasadami logiki i doświadczenia życiowego przez przyjęcie, że uczestnicy gry nie mogą wpływać na jej rozstrzygnięcie i w następstwie przyjęcie, że rozstrzygnięcie zależy od przypadku; nierozważnie, czy w decyzji I instancji zaszła sprzeczność istotnych ustaleń ze zgromadzonym materiałem i przyjęcie, że wynik gry pozostaje dla graczy niewiadomy, niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a w szczególności przez niewyjaśnienie przesłanki uznała gry za grę losową - tj. przesłanki losowości i przesłanki odpłatności. Nadto zarzucono naruszenie tj. art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności w zw. z art. 66 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi i art. 10 ustawy o giełdach towarowych przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zakazane jest organizowanie gry, która polega na jawnym dla uczestników gry typowaniu figur czego skutkiem jest zmiana "kursu" figur i ustalenie wygranej wg trafności dokonanych przez gracza dowolnych typowań oraz naruszenie art. 66 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi przez jego niezastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem obowiązujące prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżona decyzja została wydana wskutek złożonego przez skarżącą na podstawie art. 127 § 3 kpa wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do powołanego przepisu do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Organ rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeka zatem w granicach art. 138 kpa stosując przy tym odpowiednio, z mocy art. 140 kpa w sprawach nieuregulowanych przepisami art. 136, 137 i 139 kpa przepisy o postępowaniu przed organami I instancji. Prawną konsekwencją statuowanej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania jest obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie. Istotą administracyjnego postępowania odwoławczego (a taki w istocie charakter ma, w zw. ze wskazanymi przepisami, postępowanie prowadzone na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w w/w wniosku zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do rozpatrzenia żądań strony w sposób określony przepisami procedury administracyjnej i rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Taki też kierunek wykładni obowiązujących w tym względzie przepisów prawa prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. sygn. IVSA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r. sygn. IVSA1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r. sygn. VSA 3872/00). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, iż Minister Finansów rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uchybił powyższym zasadom. Organ będąc związany rygorami procedury administracyjnej winien rozpatrzyć sprawę zgodnie z wyrażaną w art. 6 i 7 kpa zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, z których wynika dla organu obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalenia te i ocena prawna winny stosownie do art. 107 § 3 kpa znaleźć swój pełny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z cyt. przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów uznanych za organ za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tylko uzasadnienie decyzji odpowiadające tym wymogom jest źródłem informacji dotyczącej toku rozumowania organu jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i jako takie umożliwia dokonanie przez Sąd kontroli zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji tym wymogom w pełni nie odpowiada czyniąc zasadnym podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa stwierdził, iż prowadząc przedmiotowe postępowanie dążył do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wzywał wielokrotnie stronę do złożenia wyjaśnień. Ta jednak okoliczność nie może przesądzać o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Organ w istocie nie poczynił spójnych ustaleń faktycznych, nie wyjaśnił w sposób prawidłowy podstawy faktycznej chociaż podnoszony w tym zakresie zarzut strony uznał za uzasadniony. Informacja (jak to określono w uzasadnieniu) o poszczególnych postanowieniach regulaminu nie jest spełnieniem wymogu poczynienia stosownych ustaleń i wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Zasadnie skarżący podnosi, iż samo wyliczenie jednostek tekstu nie zastępuje oznaczenia, jaki fakt wynika z danego fragmentu i jaki fakt został poddany ocenie. Nie jest zatem możliwe odniesienie się w pełni do zarzutu sprzeczności wskazanych ustaleń ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Podkreślenia wymaga przy tym okoliczność, iż taki zarzut strona podnosiła w przedmiotowym wniosku. Organ w zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł procesowych do tego zarzutu się nie odniósł. Organ nie wyjaśnił przy tym w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia, i do takiego zarzutu strony zgłoszonego we wniosku w istocie w ogóle się nie odniósł. Nie dokonał analizy ustawowych przesłanek uznania gry za grę losową - w kontekście postanowień regulaminu przedmiotowej gry, a była ona konieczna dla pełnego wyjaśnienia motywów, którymi organ podejmując zaskarżoną decyzję się kierował. Taki stan rzeczy czyni uzasadnionym zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego, mogącego mieć zdaniem Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit c uchyleniem zaskarżonej decyzji. Próba pełniejszego wyjaśnienia spraw została podjęta przez organ w odpowiedzi na skargę. Ta okoliczność pozostaje jednak bez istotnego znaczenia w sprawie. Kontroli podlega bowiem zaskarżona decyzja, a nie późniejsze stanowisko organu. Sąd podziela jednak przedstawione w decyzji stanowisko organu co do bezzasadności zarzutu naruszenia ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi i ustawy o giełdach towarowych. Organ rozstrzygał bowiem w sprawie z wniosku o ustalenie, czy gra jest grą losową w rozumieniu powołanej ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W sprawie nie mają więc zastosowania przepisy w/w ustaw. Przyznać jednak należy, iż zarzut błędnego pouczenia o możliwości złożenia skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. jest zarzutem trafnym tyle, że uchybienie w tym zakresie nie było uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 84 § 1 kpa należy zwrócić uwagę na to, że organ administracji publicznej podejmuje decyzje na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i do niego należy ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona i materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia. W ramach tej oceny organ rozważa, czy zachodzi konieczność zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego może również zwrócić się strona. Skarżąca nie dopatrzyła się w sprawie takiej procesowej konieczności skoro w postępowaniu procesowym zakończonym podjęciem przez organ decyzji w I instancji (z dnia [...] grudnia 2005 r.) wniosku w tym przedmiocie nie złożyła, a nawet w piśmie procesowym z dnia [...] października 2005 r. stwierdziła, iż zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro jednak zarzut naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa wskutek niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego w szczególności nie ustalenie, czy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych został we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podniesiony to obowiązkiem organu było odniesienie się do tego zarzutu, czego jednak organ nie uczynił. Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje obowiązkiem ponownego rozpatrzenia przez organ przedmiotowego wniosku zgodnie z regułami określonej w kpa procedury administracyjnej i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie w granicach określonych w art. 138 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 zgodnie z art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.