VI SA/Wa 796/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o podleganiu programu lojalnościowego oraz konkursu ustawie o grach i zakładach wzajemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] grudnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej W. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Finansów decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 1 pkt 1 w zw. Z art. 127 § 3 kpa oraz art. 2 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. nr 4. poz. 27 ze zm.) utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2008 r. nr [...] rozstrzygającą, że program lojalnościowy "[...]", w tym organizowany w jego ramach "[...]" podlega ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Do wydania tej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu [...] października 2008 r., zgodnie z zawiadomieniem nr [...], Minister Finansów z urzędu wszczął postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia, czy Program "[...]", w tym organizowany w jego ramach "[...]" urządzany w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych prowadzonych przez Spółkę z o.o. W. z siedzibą w P., podlega rygorom ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedsięwzięcia objęte rygorami ustawy o grach i zakładach wzajemnych można podzielić na takie, które mieszczą się w katalogu ustawowym oraz na takie, których charakter określono w wyniku rozstrzygnięcia. W przypadku przedsięwzięć pierwszego rodzaju możliwe jest wskazanie, do których z wymienionych gier losowych / zakładów wzajemnych ono się zalicza. Natomiast w przypadku przedsięwzięć niewymienionych w katalogu ustawowym, takie przyporządkowanie nie jest z założenia możliwe. Żądanie strony, zawarte w odwołaniu od decyzji, dotyczące przyporządkowania przedmiotowego konkursu określonemu w ustawie rodzajowi zakładu wzajemnego było, w ocenie organu, bezzasadne, a próby urządzania gier losowych/zakładów wzajemnych z pominięciem wymogów ustawowych należy uznać za samowolne rozszerzenie przez organizatora wykładni ustawy oraz za formę obchodzenia jej przepisów. Analizując merytorycznie konkurs, organ stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie zawiera niektóre elementy ustawowej definicji zakładów wzajemnych. Z uwagi na to, że przedmiotowy program lojalnościowy nie wyczerpuje łącznie wszystkich ustawowych cech zakładu wzajemnego: bukmacherstwa czy totalizatora, przedmiotowe przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako zakład wzajemny niewymieniony w ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Regulamin programu lojalnościowego "[...]" jest adresowany do uczestników zakładów bukmacherskich organizowanych przez Spółkę z o.o. W. z siedzibą w P. Jego postanowienia wskazują, że zwycięscy otrzymują nagrody pieniężne lub rzeczowe. Wyłaniani są spośród wszystkich uczestników na podstawie liczby punktów uzyskanych w związku z zawieranymi zakładami bukmacherskimi. Rozstrzygnięcie urządzanych w ramach programu lojalnościowego konkursów, tj. otrzymanie nagrody, ostatecznie zależy od lokaty na liście kwalifikacyjnej (rankingowej), będącej następstwem uzyskania największej liczby punktów, co wiąże się z wcześniejszym udziałem w zakładach bukmacherskich polegających na odgadywaniu zaistnienia różnych zdarzeń. Wymienione konkursy podzielone są na etapy. W pierwszym etapie zawierane są zakłady bukmacherskie prowadzone przez Spółkę z o.o. W. z siedzibą w P. na podstawie uzyskanego zezwolenia Ministra Finansów, polegające na odgadywaniu zaistnienia różnych zdarzeń i wpłaceniu stawki. W etapie drugim uczestnicy dążą do uzyskania w okresie trwania danego konkursu jak najlepszej lokaty na liście rankingowej prowadzonej na podstawie zawartych zakładów bukmacherskich. Lokata na liście bezsprzecznie zależy od wcześniejszych typowań w zakładach wzajemnych. Wyniki przedmiotowych konkursów zależą od liczby punktów uzyskanych przez poszczególnych uczestników zakładów bukmacherskich, oferowanych przez W. Spółkę z o.o., urządzanych na podstawie wydanego przez Ministra Finansów zezwolenia oraz zatwierdzonego regulaminu. Organ dodatkowo zauważył, iż wprowadzenie w regulaminie przez spółkę odesłania, w sprawach nieregulowanych do postanowień regulaminu zawartych w regulaminie zakładów wzajemnych organizowanych przez Spółkę oraz właściwych aktów prawnych dowodzi, iż sama spółka ocenia przedmiotową działalność, jako podlegającą ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Skoro udział w przedmiotowym konkursie jest wynikiem zawarcia zakładu wzajemnego, co może nastąpić wyłącznie po wpłaceniu stawki, należało uznać, zdaniem organu, że zawiera on elementy zakładu wzajemnego, zasadniczym przecież elementem zakładów wzajemnych jest dokonywanie przez uczestnika typowania zaistniałych zdarzeń, co może nastąpić po wpłaceniu stawki. Tym samym Minister Finansów wskazał elementy zakładów wzajemnych. Konkursy są drugim etapem polegającym na wyłanianiu zwycięzców spośród osób, które dokonały typowania wyników w zakładach bukmacherskich. Punkty, od których zależy wygrana, przyznawane są w oparciu o sumę wysokości kursów prawidłowo wytypowanych w etapie pierwszym (czyli w zakładach wzajemnych) wyników zdarzeń. W przypadku konkursu "[...]" punkty przyznawane są również za wytypowanie zdarzenia, z tym zastrzeżeniem, że przedmiotem konkursu jest wyłonienie zwycięzców mających "przegrane zakłady". Także i w tym konkursie należy dokonać zawarcia zakładu. Skargę na decyzję Ministra Finansów z [...] lutego 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2008 r. złożyła Spółka z o.o. W. z siedzibą w P. wnosząc o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie: 1. art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 3 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych poprzez błędne ich zastosowanie, 2. art. 6 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności, 3. art. 7 i 8 kpa polegającą na sprzeczności ustaleń organu z zebranym materiałem dowodowym. Zdaniem skarżącego, a wbrew zapisom ustawy (art. 2 ust. 3) Minister Finansów rozstrzygnął wyłącznie, że program lojalnościowy, w tym organizowane w jego ramach konkursy podlegają ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Wydana decyzja nie zawiera w sentencji stwierdzenia, za jaki rodzaj gry, czy zakładu został uznany program lojalnościowy. Rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia. Prymat ma bowiem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji. Nawet uzasadnienie nie wskazuje na wystąpienie ustawowych elementów definicji przedmiotowego przedsięwzięcia. Sam program lojalnościowy jest odrębnym przedsięwzięciem, w którym nagrody są przyznawane niezależnie od wyników zakładów bukmacherskich. Stawka wpłacona za zakład bukmacherski jest rozliczana tylko i wyłącznie za zakład bukmacherski. Udział w programie lojalnościowy jest bezpłatny, a wpłacona stawa za zakład bukmacherski nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie konkursów organizowanych w ramach programu lojalnościowego. Sam fakt, że udział w programie lojalnościowym jest następstwem zawarcia zakładu bukmacherskiego nie może przesądzać o tym, iż program lojalnościowy jest jakąś, bliżej nieokreśloną formą zakładu bukmacherskiego. W przypadku [...] nie ma zapisu, że warunkiem udziału jest posiadanie i przedstawienie kuponu potwierdzającego zawarcie zakładu. Liczy się wyłącznie sam fakt zawarcia zakładu wzajemnego przy użyciu karty gracza. Wygrana w zakładzie bukmacherskim jest ustalana tylko dla pojedynczego zakładu. Wygrana w konkursie zależy od ilości punktów zdobytych z bliżej nieokreślonej liczby zakładów zgłoszonych na konkurs, a także od ilości punktów zgromadzonych przez innych uczestników. Punkty konkursowe są niezależne od tego czy zakład bukmacherski jest wygrany czy przegrany. Uczestnik nie ponosi żadnej straty, a ma możliwość uzyskania korzyści majątkowej. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu wydając przedmiotowe decyzje organ dopuścił się – mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 i ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - polegającego na błędnym przyjęciu, iż przedmiotowe przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako zakład wzajemny niewymieniony w ustawie, a podlegający rygorom cytowanej ustawy z uwagi na wystąpienie w nim niektórych elementów ustawowej definicji zakładów wzajemnych. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Ministra Finansów oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2005 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, w tym przepis art. 2 ust. 3 oraz przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, Minister właściwy do spraw finansów publicznych rozstrzyga, w drodze decyzji, czy gra losowa, zakład wzajemny, gra na automacie lub gra na automacie o niskich wygranych posiadająca cechy wymienione w ust. 1, 2, 2a i 2b jest grą losową, zakładem wzajemnym, grą na automacie albo grą na automacie o niskich wygranych w rozumieniu ustawy. Na wstępie należy - zdaniem Sądu – wyraźnie wskazać, iż z uwagi na konstytucyjną zasadę swobody (wolności) działalności gospodarczej i jej ochrony, wyrażoną w przepisach art. 20 i 22 Konstytucji RP, a także ze względu na pełny (kompletny) zakres szczególnych regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, uznać trzeba, że przy wykładni przepisów tej ustawy należy stosować wykładnię ścisłą. W związku z powyższym przyjąć należy, że wykluczona jest możliwość stosowania przez Ministra Finansów jakiejkolwiek rozszerzającej interpretacji (wykładni) ustawowych pojęć zarówno "gry losowej", jak i "zakładu wzajemnego", która prowadziłaby do ingerencji w te sfery działalności gospodarczej, które uregulowane są innymi, niż ww. ustawa, przepisami prawa (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 10 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1260/97, LEX nr 43194). Zdaniem Sądu uznać należy, iż ustawodawca upoważniając Ministra Finansów do rozstrzygania w drodze decyzji, czy dana gra lub zakład wzajemny lub inne projektowane przedsięwzięcie posiadają cechy kwalifikujące je, jako grę losową lub zakład wzajemny, w rozumieniu ustawy (vide: art. 2 ust. 3 ww. ustawy), jednoznacznie ograniczył ten organ w ten sposób, iż dał możliwość zakwalifikowania projektowanego przedsięwzięcia, jako gry losowej lub zakładu wzajemnego, wyłącznie w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek ściśle określonych w ust. 1 lub ust. 2 art. 2 cyt. ustawy, przy jednoczesnym bardzo ważnym założeniu, iż w ramach tego rozstrzygnięcia organ winien stosować rygor interpretacji ścisłej przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Oznacza to, iż Minister Finansów, w ramach przyznanych mu kompetencji, nie jest upoważniony do samowolnego kreowania nowych typów zakładów wzajemnych albo gier losowych o typologii odbiegającej od tej przyjętej w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zakładami wzajemnymi są zakłady o wygrane pieniężne, polegające na odgadywaniu: 1) wyników sportowego współzawodnictwa ludzi lub zwierząt, w których uczestnicy wpłacają stawki, a wysokość wygranej zależy od łącznej kwoty wpłaconych stawek - totalizatory; 2) zaistnienia różnych zdarzeń, w których uczestnicy wpłacają stawki, a wysokość wygranych zależy od umówionego, pomiędzy przyjmującym zakład, a wpłacającym stawkę, stosunku wpłaty do wygranej - bukmacherstwo. Uprawnienie Ministra do spraw finansów publicznych – przyznane mu art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych - do rozstrzygania w drodze decyzji obejmuje więc ocenę, czy zakład wzajemny posiada cechy wymienione w art. 2 ust. 2 ustawy, a nie należy do katalogu w nim zawartego, jest zakładem wzajemnym w rozumieniu ustawy. Wszystkie powyższe elementy - essentialia negotii - zakładu wzajemnego muszą zostać spełnione dla uznania przedsięwzięcia za zakład wzajemny. Tylko więc takie przedsięwzięcie, posiadające wszystkie wymienione cechy może być uznane za zakład wzajemny. Tak postanowił ustawodawca formułując treść art. 2 ust. 3 ustawy – "...posiadająca cechy wymienione w ust. 1, 2, 2a i 1b.." Z przedłożonych przez spółkę regulaminów programu "[...]" wynika, zdaniem Sądu, iż program lojalnościowy "[...]" w tym organizowane w jego ramach konkursy: "[...]" składający się z trzech poziomów i konkurs "[...]", urządzany w okresie od [...] lutego 2008 r. do [...] kwietnia 2008 r. nie wyczerpują ustawowych elementów definicji zakładu wzajemnego. Gracze przystępują do konkursu dobrowolnie po zakończeniu zakładów bukmacherskich i nic już nie przewidują, niczego nie odgadują (żadnych zdarzeń, o które można by się założyć bądź wyników sportowego współzawodnictwa ludzi lub zwierząt). Nie jest więc wymagane odgadywanie jakiegokolwiek zdarzenia. Gracze nie wpłacają żadnych stawek, albowiem udział w konkursie jest bezpłatny. Wysokość wygranej nie zależy od umówionego stosunku wpłaty do wygranej. Kupon, z którym gracz wchodzi do gry, jako dowód we wcześniejszym, rozstrzygniętym zakładzie bukmacherskim, pozbawiony jest jakiejkolwiek wartości. Jego wniesienie nie stanowi wniesienia stawki. Zaistnienie wygranej bądź przegranej w zakładzie bukmacherskim nie ma żadnego wpływu na wyniki konkursu, ponieważ punkty konkursowe są naliczane niezależnie od tego, czy zakład bukmacherski został wygrany, czy przegrany. Wygrana w zakładzie bukmacherskim jest ustalana dla pojedynczego zakładu. Wygrana w konkursie zależy od ilości zdobytych punktów z bliżej nieokreślonej ilości zakładów zgłoszonych do konkursu, a także od ilości punktów zgromadzonych przez innych uczestników. Udział w programie lojalnościowym jest tylko następstwem zawarcia zakładu bukmacherskiego i nie może przesądzać o tym, że program lojalnościowy jest jakąś bliżej nieokreśloną formą zakładu bukmacherskiego i w konsekwencji zakładu wzajemnego. Wzięcie udziału w konkursie, a wzięcie udziału w rozstrzygniętym wcześniej zakładzie wzajemnym to dwie odrębne czynności prawne, o zupełnie innym charakterze, niezależnie od siebie zawierane i wykonywane. Stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy zakładami wzajemnymi są zakłady o wygrane pieniężne. Postanowienia regulaminu lojalnściowego "[...]" wskazują, że zwycięzcy otrzymują nagrody rzeczowe lub pieniężne. Element wygranej rzeczowej stawia przedmiotowy konkurs poza pojęciem zakładu wzajemnego w rozumieniu ustawy. Gdyby bowiem ustawodawca chciał zdefiniować zakład wzajemny, jako zakład o wygrane także rzeczowe to z pewnością zawarłby taką regulację w ust. 2 art. 2, tak jak to uczynił w zapisie art. 2 ust. 1 dotyczącym gier losowych. Żaden zakład o wygrane rzeczowe nie może być uznany za zakład wzajemny w rozumieniu ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Tym samym przedmiotowe przedsięwzięcie nie mogło zostać uznane za zakład wzajemny, także i z tego powodu, jako, że nie zawiera wszystkich, wymaganych ustawą cech tej definicji, przewidzianych art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Także i sama sentencja rozstrzygnięcia budzi wątpliwości, na co zwrócił uwagę skarżący. Jest niejasna i może budzić wątpliwości, jakie stanowisko w przedmiocie wniosku zajął Minister Finansów. Stwierdzenie "rozstrzyga się, że "program lojalnościowy "[...]" w tym organizowane w jego ramach "[...]" urządzany na trzech poziomach: ogólnopolskim, lokalnym oraz lokalnym tygodniowym, a także konkurs "[....]" podlega ustawie o grach i zakładach wzajemnych" nie stanowi jednoznacznie czy przedmiotowe przedsięwzięcie jest czy też nie jest i jakiego rodzaju zakładem wzajemnym w rozumieniu ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Przepis art. 2 ust. 3 ustawy nakłada na Ministra do spraw finansów publicznych wydania decyzji rozstrzygającej, czy zakład wzajemny, po spełnieniu wszystkich przesłanek ustawowych dla uznania danego przedsięwzięcia za zakład wzajemny, jest zakładem wzajemnym w rozumieniu ustawy. Takowego rozstrzygnięcia zabrakło w sentencji decyzji. Stwierdza ona tylko, że program lojalnościowy...podlega ustawie. Dopiero uzasadnienie decyzji wskazuje, iż przedmiotowe przedsięwzięcie jest zakładem wzajemnym niewymienionym w ustawie, zawiera ono niektóre elementy zakładu wzajemnego. Ze względu na fakt, że przedmiotowy program lojalnościowy nie wyczerpuje łącznię ustawowych cech zakładu wzajemnego – bukmacherskiego ani totalizatora należało zakwalifikować jako zakład wzajemny nie wymieniony w ustawie, ale jej podlegający. Elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, nazywane niekiedy osnową decyzji administracyjnej. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi zatem "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne... , s. 102), musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. (SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086): "W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna". Przedmiotowa decyzja nie czyni zadość tym wymaganiom. Jest nieprecyzyjna i może budzić uzasadnione wątpliwości strony, co do wyniku sprawy rozpoznanej przez organ. Mając powyższe na względzie uznać należy, iż - wbrew twierdzeniom organu - projektowany konkurs nie stanowi zakładu wzajemnego z uwagi na niewypełnienie jego ustawowych cech, a więc jego przeprowadzenie nie podlega rygorom ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Oznacza to w konsekwencji, iż Minister Finansów wydając sporne decyzje administracyjne dopuścił się istotnego naruszenia przepisów art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 i cyt. ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 200 p.p.s.a.