VI SA/Wa 796/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] nakładającą na P. K.(zwanego "skarżącym") karę pieniężną w wysokości 2.208 zł z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi dwustronnej reklamy o treści: "Sklep...->" [...] stanowiącej pas drogowy drogi krajowej w okresie od 18.07.2016 r. do 23.07.2016 r., od 25.07.2016 r. do 30.07.2016 r., od a 1.08.2016 r. do 4.08.2016 r., 6.08.2016 r., od 8.08.2016 r. do 16.08.2016 r. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W toku prowadzonego postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. ustalono, że umieszczono bez zgody zarządcy drogi na drodze krajowej nr [...] dwustronną reklamą o treści: "Sklep...->" na samochodzie osobowym o numerze rejestracyjnym [...] stanowiącej pas drogowy drogi krajowej we ww. okresie. Dane strony organ uzyskał z notatki służbowej Kierownika Służby Liniowej J. C., która powołała się na uzyskany paragon ze sklepu [...]. GDDKiA ustalił, że stroną postępowania, a zatem osobą odpowiedzialną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi był skarżący i na tej podstawie nałożył na niego karę pieniężną w wysokości. 2.208 złotych. Następnie skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2016r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie zbadał sprawę i w wyniku przeprowadzonej analizy zgromadzonych w toku postępowania dowodów stwierdził, że postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez umieszczenie bez zgody zarządcy drogi w km [...] dwustronnej reklamy o treści: "Sklep...->" na samochodzie osobowym o numerze rejestracyjnym [...] stanowiącej pas drogowy drogi krajowej we wskazanych wyżej okresach, prowadzone było zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że usytuowanie samochodu na drodze publicznej nie było jego zamiarem, był on bowiem przekonany, że czyni to na gruncie stanowiącym jego własność, GDDKiA wskazał, ze decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów jakim kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenia i w ogóle, że zajmuje pas drogowy. Nieświadomość faktu, iż miejsce ustawienia reklamy jest pasem drogowym drogi nie zwalnia z odpowiedzialności za popełniony delikt. Jednakże organ podniósł, że wbrew podnoszonym przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy twierdzeniom, skarżący wiedział, że dokonuje zajęcia pasa drogowego. Jego wiedza wynikała z faktu wcześniejszego ukarania skarżącego przez zarządcę drogi krajowej za zajęcie pasa drogowego w km [...] poprzez umieszczenie reklamy o treści: "[...]" przymocowanej do stalowej konstrukcji na kołach (laweta). Laweta została usunięta, natomiast informacja o istnieniu sklepu na działce przyległej do pasa drogowego została przeniesiona aktualnie w formie tablicy reklamowej na samochód osobowy. Ustawiając reklamę o treści: "Sklep..->", w tym samym miejscu i dokonując ponownie zajęcia pasa drogowego skarżący działał w pełni świadomie, ignorując wcześniejsze postępowanie zarządcy. Działanie nie tylko było świadome, ale wręcz dokonane z premedytacją. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że należący do niego samochód osobowy o numerze rejestracyjnym [...] spełnia nie tylko cele reklamowe, ale służy mu przede wszystkim jako podstawowy środek lokomocji, GDDKiA podniósł, że z zebranych materiałów dowodowych w sprawie wynika, że przedmiotowy samochód w okresie od 18.07.2016 r. do 16.08.2016 r. codziennie zaparkowany był częściowo w pasie drogowym drogi krajowej, przy bramie wjazdowej do posesji skarżącego, na której prowadzony jest przez niego sklep. Na dachu tego samochodu zamontowana jest tablica o treści: "Sklep..>". Usytuowanie napisu: "Sklep" ze strzałką, przy bramie wjazdowej do tegoż sklepu jest niczym innym, jak reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. Z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), w myśl którego reklamą jest umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2016 r., poz. 778, 904 i 961), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędącymi znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651, 1688 i 1936 oraz z 2016 r., poz. 422). Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że dwustronna tablica z informacją "Sklep..>", umieszczona na samochodzie zaparkowanym przy bramie wjazdowej do sklepu, stanowi nośnik informacji wizualnej dostępnej dla użytkowników drogi, co przesądza o pojmowaniu przedmiotowej reklamy w rozumieniu powyższej definicji. Przedmiotowy samochód osobowy stanowił konstrukcję dla ww. reklamy, a zatem jego zaparkowanie w pasie drogowym w taki sposób, iż reklama znajdowała się w okresie wskazanym w decyzji w pasie drogowym drogi krajowej jest równoznaczne z umieszczeniem w pasie drogowym reklamy. Taki sposób zaparkowania samochodu nie jest przypadkowy – umiejscowienie samochodu jednoznacznie służyć miało jako reklama sklepu skarżącego, do którego kierowała zamieszczona w treści reklamy strzałka. Dokonując ponownej analizy zebranych w sprawie dowodów oraz analizując lakoniczne i niczym niepoparte twierdzenia skarżącego o braku podstaw do przyjęcia, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z reklamą, GDDKiA uznał, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o zmianę decyzji. Następnie organ przypomniał, że przesłankami wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym została umieszczona reklama i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Art. 12 ustawy o drogach publicznych nie wskazuje wprost, komu zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jednakże z uwagi na kontekst, w którym zamieszczony jest ten przepis, a w szczególności przepisy art. 39 ww. ustawy, które wprowadzają zakaz zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, należy przyjąć, że kara pieniężna powinna być nałożona na tego kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. W przedmiotowym przypadku organ ustalił, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego ponosi skarżący, który nie kwestionuje, iż jest właścicielem spornej reklamy. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżył decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2017r., utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2016r. Decyzję zaskarżył w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego tj. art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i dokonanie tzw. błędu subsumpcji w zakresie uznania, że napisy reklamowe zaparkowanego przez skarżącego częściowo w pasie drogowym pojazdu wyczerpują definicję legalną reklamy, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego wynika w sposób bezsporny, że pojazd służył skarżącemu do prowadzenia działalności gospodarczej oraz zaspokajania zwykłych potrzeb życia codziennego, co w połączeniu z wnioskami płynącymi z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych implikuje tezę, że zaparkowany pojazd w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy, jeżeli pojazd ten służy innemu celowi aniżeli wyłącznie w związku z uwidocznieniem napisów dla celów informacyjnych prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. Z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i bezzasadne uznanie, że skarżący umieszczając pojazd opatrzny znakami reklamowymi o nr rej. [...] częściowo w pasie drogowym winien był uzyskać zezwolenie na jego zajęcie i w konsekwencji bezpodstawne nałożenie nań kary wedle art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta w myśl § 2 ww. artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie, akt bądź czynność z zakresu administracji publicznej stosując kryterium prawne nie bierze natomiast pod uwagę zasad słuszności bądź zasad współżycia społecznego. Podkreślenia wymaga również, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r. p. 718 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] listopada 2016 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Podstawę materialnoprawną nałożonej na skarżącego kary pieniężnej stanowił art. 40 ust.12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 4 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1608). W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c zarządca drogi wymierza w drodze administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wobec tego, że w okolicznościach danej sprawy skarżący zajął pas drogowy poprzez umieszczenie w nim reklamy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych) opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych). W rozpatrywanym przypadku powierzchnię zajęcia pasa drogowego przyjęto w oparciu o wykonany obmiar ustawienia tablicy reklamowej w pasie drogowym wraz z rzutem poziomym konstrukcji jej nośnika, jakim w przedmiotowym przypadku był samochód osobowy o nr rej. [...]. Obmiary zostały naniesione na mapę sytuacyjną w skali 1:250 sporządzoną przez uprawnionego geodetę, w oparciu o granice działek z bazy WebEwid. O tym, co stanowi reklamę decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która to ustawa w art. 4 pkt 23 zawiera definicję legalną tego pojęcia. Stosownie do treści ww. przepisu reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o oboiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Rację ma GDDKiA, że przepisy prawa nie wyłączają – co do zasady – możliwości wykorzystywania pasa drogowego do parkowania pojazdów. Sytuacja ta jednak, w rozpatrywanej sprawie, nie znajdzie zastosowania. W przedmiotowej sprawie organ nie naliczał bowiem kary za umieszczone na samochodzie naklejki reklamowe, które niezależnie od miejsca posadowienia samochodu będą miały takie samo znaczenie, lecz za reklamę zamontowaną na dachu samochodu, która znaczenie ma tylko przy określonym sposobie zaparkowania samochodu (zaparkowanie go pionowo do pasa jezdni). W ocenie Sądu, zestawienie treści informacji słownej i graficznej zamieszczonej na spornej tablicy, ze sposobem jej umiejscowienia świadczy w sposób jednoznaczny o tym, że jej ekspozycja w pasie drogowym miała na celu zwracanie uwagi jak największej liczby klientów na sklep rowerowy, który w tym miejscu był prowadzony przez skarżącego. Nie można zatem uznać – wbrew stanowisku skarżącego – że ww. ekspozycja informacji zamieszczonych na dachu samochodu jest dopuszczalnym korzystaniem z drogi publicznej zgodnym z jej przeznaczeniem w oparciu o art. 1 ustawy o drogach publicznych. W aktach administracyjnych znajduje się kopia "Dziennika objazdu dróg" nr [...] z 2016 r. na [...] z adnotacjami o stojącym w pasie drogi w km [...] samochodzie oklejonym reklamą "[...]– z banerem reklamowym na dachu, każdorazowo podawano odległość zaparkowania od krawędzi jezdni i czyniono adnotacje o sporządzeniu notatki służbowej (k. 4 – 15 akt adm.). Powyższe okoliczności zostały potwierdzone bogatą dokumentacją fotograficzną – kolorową (fotografie k. 16 – 50). Na części fotografii samochód oklejony reklamą, na dachu ma baner reklamowy – tablicę na której na czerwonym tle biały napis "Sklep" i strzałka w kierunku bramy, na części zdjęć na tle tego baneru, na dachu umieszczono jaskrawo żółty rower. Reklama oklejona na samochodzie to m. in. informacje: "[...]". Każda fotografia opatrzona jest datą. Sąd przyznał rację organowi, że tablica umieszczona na dachu należącego do skarżącego samochodu i zaparkowana w taki sposób, że zajmuje część działki nr [...] stanowi nośnik informacji wizualnej dostępnej dla użytkowników drogi, co przesądza o pojmowaniu spornej tablicy jako reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Uznać należy zatem, że samochód, na którym umocowana została tablica stanowi konstrukcję dla tej reklamy, którą należy brać pod uwagę przy ustaleniu zakresu zajęcia pasa drogowego. Należy zatem uznać, że w rozpatrywanym przypadku sposób umieszczenia reklamy na samochodzie, cel jej umieszczenia oraz miejsce zaparkowania samochodu, jednoznacznie wskazują, że sporny samochód powinien być traktowany jako konstrukcja reklamy, zwłaszcza, że przez powinien okres samochód ten był zaparkowany w pasie drogowym bez tablic rejestracyjnych, co potwierdza znajdującą się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. W tym stanie rzeczy, według oceny Sądu, organ przeprowadził obszerne postępowanie dowodowe celem ustalenia przesłanek przewidzianych w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, uzasadniających nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. W świetle ustalonych przez organ okoliczności sprawy był on zobligowany do nałożenia w oparciu o art. 40 ust. 12 ustawy o drogach na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w podanych w decyzjach okresach. Rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie nie zostało poddane jego uznaniu, sformułowanie bowiem ww. artykułu wskazuje na to, że jest on zobowiązany wymierzyć karę pieniężną po spełnieniu przesłanek przewidzianych w ustawie. Odpowiedzialność strony na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych ma charakter administracyjnoprawny. Jest to odpowiedzialność zobiektywizowana i nie zależy od rodzaju winy i świadomości sprawcy. W tym stanie rzeczy nie doszło zatem do naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie wykazało, że skarżący dopuścił się tzw. deliktu administracyjnego albowiem doszło do zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Za naruszenie przepisów ustawy została nałożona na stronę kara pieniężna w wysokości przewidzianej przez przepisy prawa, a której sposobu wyliczenia skarżący nie kwestionował. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.