VI SA/Wa 797/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi A. S.A. – skarżącej – utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2006 r. Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, działającego z upoważnienia Prezydenta W., mocą której odmówiono wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogi wojewódzkiej ul. M. w rejonie ul. P. w celu funkcjonowania obiektu reklamowego. Ustalono, że organ I instancji wydał w dniu [...] września 2006 r. decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogi wojewódzkiej na wnioskowanym odcinku w celu funkcjonowania obiektu reklamowego. Stwierdzono, że proponowana lokalizacja reklamy koliduje z urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu oraz spowoduje dekoncentrację kierowcy i odwróci jego uwagę od sytuacji na drodze. Zdaniem organu I instancji podczas trwającego nawet tylko 1 sekundę tzw. "rzutu okiem" na reklamę, kierowca pokonuje znaczną odległość, nie kontrolując sytuacji na drodze i spuszczając z oczu światła stopu poprzedzającego go pojazdu, a w tej sytuacji każde odwrócenie uwagi od śledzenia aktualnej sytuacji w ruchu drogowym prowadzić może do poważnych wypadków ponieważ wysokie natężenie ruchu i styl jazdy kierowców potęgują dodatkowo zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu. Organ wskazał także, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania umieszczania w pasie drogowym obiektów nie związanych z gospodarką drogową i potrzebami ruchu drogowego, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Od powyższej decyzji złożyła odwołanie skarżąca wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podniosła, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 k.p.a., art. 77 § 1, art. 7 k.p.a., art. 79 k.p.a. oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem odwołującego, organ I instancji nie wykazał żadnego źródła dowodowego w oparciu, o które wywiódł okoliczności faktyczne, implikujące wydanie negatywnej decyzji na rzecz skarżącej a rozstrzygnięcie podjął w sposób całkowicie dowolny. Odwołanie zostało złożone w przepisanym terminie. Organ II instancji działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazał, że przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach możliwe jest - za zgodą zarządcy drogi lokalizowanie w pasie drogowym obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Zdaniem organu II instancji lokalizowanie obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Stwierdzono, że decyzja ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że jest decyzją dowolną. Organ uznał, że zważył wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, przed wydaniem decyzji zasięgnął opinii Wydziału Badań Ruchu i Rozwoju Dróg, Wydziału Systemów Parkowania, Wydziału Sygnalizacji Świetlnej i Oświetlenia oraz Inwestycji. Wskazał, że wszystkie przedstawione w sprawie opinie odnośnie lokalizacji były negatywne w związku z czym zasadnym było odmówienie wydania zezwolenia zajęcia ww. pasa drogowego drogi powiatowej w celu funkcjonowania obiektu reklamowego. Nadto organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że nie jest możliwe usytuowanie obiektu reklamowego w miejscu wskazanym przez Odwołującego. Podzielono pogląd, iż nie zaistniała szczególnie uzasadniona okoliczność uchylająca zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu. Zarówno w skardze jak i w odpowiedzi na skargę podniesiono argumenty jak w odwołaniu a na rozprawie podtrzymano argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, nakładająca na podmiot obowiązki lub karę, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów nie spełniają wspomniane wyżej decyzje administracyjne. Sąd uznaje, że tereny pasa drogowego to tereny o szczególnym charakterze wynikającym z ważnej roli komunikacyjnej znajdujących się w nich dróg oraz obiektów i urządzeń związanych z funkcjonowaniem drogi. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z póź. zm.) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Tak więc wykorzystywania pasa drogowego dla celów nie związanych z potrzebami drogowymi i zgodnie z ustępem 3 powołanego artykułu, może to nastąpić wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Sąd podziela argumentację prawną przedstawioną przez organy niemniej jednak wobec wątpliwości co do stanu faktycznego nie można uznać, iż ta argumentacja jest zasadna w tym konkretnym przypadku. Sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasad pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 k.p.a.). Zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Należy zauważyć, że biorąc pod uwagę uznaniowy charakter decyzji, to nawet przy opisanym wyżej stanie prawnym należy dokładnie określić stan faktyczny. Organ uznał, że zważył wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a przed wydaniem decyzji zasięgnął opinii Wydziału Badań Ruchu i Rozwoju Dróg, Wydziału Systemów Parkowania, Wydziału Sygnalizacji Świetlnej i Oświetlenia oraz Inwestycji. Wskazał, że wszystkie przedstawione w sprawie opinie odnośnie lokalizacji były negatywne w związku z czym zasadnym było odmówienie wydania zezwolenia zajęcia ww. pasa drogowego drogi powiatowej w celu funkcjonowania obiektu reklamowego. W aktach sprawy znajdują się natomiast dokumenty, które nie można określić jako negatywne dla skarżącego i tak kwestia wymaga wyjaśnienia. Opina Zarządu Oczyszczania Miasta z dnia [...] marca 2006 r. jest częściowo pozytywna dla skarżącej. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasad pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 k.p.a.). Zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, sprawuje w myśl powołanych wyżej przepisów, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Biorąc pod uwagę powyższe organ dokona prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i w zależności od wyników tego postępowania podejmie właściwe rozstrzygnięcia. Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 o ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.