VI SA/Wa 80/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2010 r. sprawy ze skargi N. z siedzibą w Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja, o której mowa w pkt 1 nie podlega wykonaniu. W dniu [...] stycznia 2009 r. na drodze krajowej nr [...] we [...] przy ul. [...], inspektorzy transportu drogowego zatrzymali do kontroli pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Kierujący pojazdem A. M. wykonywał transport drogowy w imieniu i na rzecz "N." Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. (dalej skarżący). Pojazdem przewożono towar ze [...] do [...]. Kierowca okazał do kontroli wypis z licencji, dowód rejestracyjny pojazdu, prawo jazdy, dokument na przewożony towar oraz wykresówki. Podczas kontroli stwierdzono następujące naruszenia: * przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, * przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, * wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu. Kierowca nie wniósł uwag do protokołu kontroli. W oparciu o ustalenia protokołu kontroli, a także o ustalenia poczynione w toku postępowania, w dniu [...] marca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej WITD) wydał decyzję, którą na podstawie przepisów art. 93 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1, 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. (dalej u.t.d.), a także Ip. 10.3 lit. a i b, Ip. 10.4 lit. a i b Ip. 11.1 ust. 1 lit. d, załącznika do tej ustawy, nałożył na skarżącego karę pieniężną ograniczoną do wysokości 15.000 złotych. Na karę określoną w oparciu o art. 92 ust. 2 u.t.d. składają się kary za poszczególne stwierdzone podczas kontroli naruszenia polegające na: 1. przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego - kara 4.150 zł, 2. przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego - kara 15.000 zł, 3. wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu - kara 1.000 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący stwierdził, iż nie wnosi zastrzeżenie co do kary 1.000 zł za brak legalizacji tachografu, ponieważ jest to jego przewinienie. Nie zgodził się natomiast z karami nałożonymi za nieprzestrzeganie czasu pracy kierowcy. W jego ocenie za przewinienia te odpowiada kierowca, który został przez firmę dokładnie poinformowany i przeszkolony w tym względzie. Ponadto spedytor kilka razy dziennie sprawdza telefonicznie, czy kierowcy przestrzegają czasu pracy, a kierowca otrzymał zaliczkę na poczet zakupu paliwa i ewentualnych noclegów, ponieważ samochód nie był wyposażony w kabinę sypialną. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) decyzją z dnia [...] października 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 2 pkt 1, art. 92 ust. 4 oraz Ip. 10.3 lit. a i b, Ip. 10.4 lit. a i b, Ip. 11.1 ust. 1 lit. d, art. 6, art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego Rozporządzenie Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 3, art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2-3, ust. 7 lit. a Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31.12.1985 ze zm.), ust. 1, ust. 3 lit. b rozdziału VI załącznika I rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r. ze zm.), § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 33, poz. 295), utrzymał w mocy decyzję WITD nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych. W uzasadnieniu decyzji GITD odnosząc się do naruszenia przepisów prawa polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (naruszenie wskazane w pkt 1), to wskazał, iż stosownie do treści art. 7 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwą długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. W niniejszej sprawie GITD uznał za prawidłowe poczynione przez WITD ustalenia, że na okazanej wykresówce z dnia: 8/9 stycznia 2009 r. stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 42 minuty, pomiędzy godzinami 12:20 a 17:25 dnia 8 stycznia 2009 r. Czas prowadzenia pojazdu bez przerwy wyniósł 5 godzin i 12 minut, 8/9 stycznia 2009 r. stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 2 minuty, pomiędzy godzinami 18:20 a 24:00 dnia 8 stycznia 2009 r. Czas prowadzenia pojazdu bez przerwy wyniósł 5 godzin i 32 minuty, 9 stycznia 2009 r. stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 4 godziny i 20 minut, pomiędzy godzinami 13:00 a 23:20 dnia 9 stycznia 2009 r. Czas prowadzenia pojazdu bez przerwy wyniósł 9 godzin i 20 minut, 13/14 stycznia 2009 r. stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 8 minut, pomiędzy godzinami 13:35 a 19:55 dnia 13 stycznia 2009 r. Czas prowadzenia pojazdu bez przerwy wyniósł 5 godzin i 38 minut, 23/24 stycznia 2009 r. stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 52 minuty, pomiędzy godzinami 11:00 a 17:55 dnia 23 stycznia 2009 r. Czas prowadzenia pojazdu bez przerwy wyniósł 6 godzin i 22 minuty. Organ odwoławczy za bezsporne uznał także przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu (naruszenie wymienione w pkt 2). Analiza wykresówek wykazała bowiem, iż dzienny okres prowadzenia pojazdu (tj. okres pomiędzy każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku) rozpoczął się kolejno w dniach : - 5 stycznia 2009 r. o godz. 16:45, a zakończył się o godz. 23:20 9 stycznia 2009 r. Zatem w tym okresie kierowca prowadził pojazd łącznie przez 45 godzin i 10 minut, co stanowi przekroczenie o 35 godzin i 10 minut w stosunku do dopuszczalnego 10-godzinnego okresu (2 razy w tygodniu, norma 9 godzin, adekwatnie do art. 6 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006), 12 stycznia 2009 r. o godz. 8:30 , a zakończył się o godz. 17:20 16 stycznia 2009 r., kierowca prowadził pojazd łącznie przez 33 godziny i 40 minut, co stanowi przekroczenie o 23 godziny i 40 minut, 26 stycznia 2010 r. o godz. 1:30 a zakończył się o godz. 13:35 31 stycznia 2009 r., kierowca prowadził pojazd łącznie przez 22 godziny i 52 minuty, co stanowi przekroczenie o 12 godzin i 52 minuty, 23 stycznia 2009 r. o godz. 9:35 a zakończył się o godz. 19:00 24 stycznia 2009 r., kierowca prowadził pojazd łącznie przez 11 godzin i 46 minut, co stanowi przekroczenie o 1 godzinę i 46 minut. GITD potwierdził również ustalenie organu I instancji, że doszło do naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu (naruszenie wskazane w pkt 3). W wyniku oględzin pojazdu, jak i zainstalowanego w nim urządzenia rejestrującego, stwierdzono, że tachograf nie posiada wymaganego i aktualnego na datę kontroli (tj. na dzień [...] stycznia 2009 r.) sprawdzenia okresowego. Wklejka, która została umieszczona na urządzeniu rejestrującym wskazywała datę 5 czerwca 2006 r. jako datę ostatniej kontroli okresowej lub badania okresowego. Okres ważności przedmiotowych badań minął z upływem 24 miesięcy, tj. w dniu 5 czerwca 2008 r. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu II instancji, wskazując iż nałożona na niego kara jest niewspółmierna do popełnionych uchybień. Zdaniem skarżącego, za naruszenia polegające na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, odpowiedzialność ponosi kierowca, który zatrudniony był w przedsiębiorstwie skarżącego na okres próbny, a w trosce o brak zagrożeń w ruchu drogowym, umowa została rozwiązana. Natomiast jako własne przewinienia skarżący wymienił brak legalizacji tachografu. Jednocześnie wskazał, iż nie neguje ustaleń kontroli drogowej, a jedynie interpretację organu dotyczącą odpowiedzialności za cudze winy oraz wysokość nałożonej kary. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W szczególności podniósł, iż skarżący nie kwestionuje prawidłowości ustaleń faktycznych kontroli drogowej w zakresie stwierdzonych naruszeń, a jedynie twierdzi, że odpowiedzialność za naruszenia w zakresie czasu pracy ponosi kierowca, gdyż to on prowadzi pojazd. Nie uwzględniając argumentacji skarżącego, organ wskazał na treść art. 10 ust. 2 i ust. 3 zd. 1 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym to przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów Rozporządzenia (EWG) Nr 3821/85. Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się jego kierowcy. Z kolei art. 13 wspomnianego rozporządzenia wskazuje, iż pracodawca oraz kierowcy zapewnią poprawne działanie i odpowiednie stosowanie, z jednej strony, urządzeń rejestrujących, a z drugiej strony, karty kierowcy, w przypadku, gdy kierowca zobowiązany jest prowadzić pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące. W ocenie organu odwoławczego strona skarżąca nie wykazała żadnych okoliczności mogących stanowić podstawę do zwolnienia jej z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, których rażący charakter może świadczyć o braku ze strony przedsiębiorcy należytego nadzoru nad przestrzeganiem przepisów, bowiem zastosowanie art. 93. ust. 7 i art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wymaga by przedsiębiorca udowodnił okoliczności objęte hipotezami ww. regulacji. Skarżący nie przedstawił takich dowodów, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że odpowiedzialność powinien ponosić kierowca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona z przyczyn odmiennych niż zostało w niej zarzucone. Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269), przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwana dalej p.p.s.a. nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zgodności z prawem decyzji przebiega w pewnej kolejności i punktem wyjęcia jest w pierwszej kolejności badanie czy zaskarżony akt nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r., którą to decyzją została utrzymana w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r., nakładająca na skarżącego karę pieniężną w kwocie 15000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło: 1. przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, 2. przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, 3. wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W wypadku nie wniesienia odwołania decyzja staje się prawomocna. W niniejszej sprawie Skarżący odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji ale tylko w zakresie kary pieniężnej nałożonej za nieprzestrzeganie czasu pracy kierowcy w wysokości 14.000 zł. Skarżący nie wnosił odwołania w zakresie kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł za brak legalizacji tachografu gdyż uznał, że jest to jego przewinienie za które poniesie karę (k. 47 a/a). Skarżący w swoim odwołaniu uprościł co prawda obliczenia dotyczące wysokości poszczególnych kar, gdyż na karę pieniężną określoną w oparciu o art. 92 ust. 2 u.t.d. składają się kary jednostkowe za poszczególne stwierdzone podczas kontroli naruszenia, które następnie w oparciu o powołany przepis ograniczone są do kwoty 15.000 zł., to jednak w sposób wyraźny wskazał ,że jego odwołanie dotyczy jedynie naruszeń z zakresu: * przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, * przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie Skarżący nie kwestionował naruszenia dotyczącego wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu. Biorąc powyższe pod rozwagę należy uznać, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego [...] uprawomocniła się w zakresie nałożenia kary pieniężnej za brak legalizacji tachografu, która to kara została nałożona na Skarżącego w oparciu o art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 oraz Ip. 10.4 lit. a i b załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 125 poz. 874 ze zm.). W związku z powyższym zgodnie z treścią odwołania organ II instancji mógł badać decyzję jedynie w zakresie zaskarżenia (za naruszenia dotyczące czasu pracy kierowcy). Tymczasem Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Rozstrzygnięcie to, co wynika zarówno z komparycji powyższej decyzji jak i jej uzasadnienia dotyczyło całej decyzji organu pierwszej instancji. Tak więc utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się rażącego naruszenia art. 127 § 1 k.p.a., gdyż rozpoznał sprawę poza zakresem odwołania co spowodowało działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony i takie działanie stanowi jak wyżej wskazano rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego. Niemniej jednak ww. zasady nie pozwalają organowi odwoławczemu działać z urzędu, bowiem postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzje pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (vide: wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 556/06 publ. Lex nr 338307). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że odwołanie (co wyżej zostało wyjaśnione) dotyczyło jedynie naruszeń związanych z: •przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, • przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. Skarżący nie odwoływał się od naruszenia polegającego na braku legalizacji tachografu. W niniejszej sprawie, jak wskazano w stanie faktycznym, organ ograniczyła w oparciu o art. 92 ust. 2 u.t.d. karę pieniężną do kwoty 15. 000 zł. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie ograniczenie kary pieniężnej nie powoduje "zrezygnowania" przez organ z jakiegoś naruszenia ujawnionego w czasie kontroli. Wydając decyzje organ drugiej instancji związany jest treścią odwołania i nie może orzekać ponad to odwołanie, co w niniejszej sprawie oznacza, że organ II instancji wydając decyzje nie może w niej rozstrzygać w zakresie kary pieniężnej za brak legalizacji tachografu ,co w tej sprawie uczynił. W ponownym postępowaniu odwoławczym organ rozpozna odwołanie w zakresie w nim wskazanym. Wobec stwierdzenia, że decyzja kasacyjna została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należało orzec jak w sentencji wyroku stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu, dlatego też Sąd nie orzekł o treści art. 152 p.p.s.a.