VI SA/Wa 801/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2010 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego H. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł na H. M. (dalej także jako "skarżący") za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w W. na [...] w dniu [...] lipca 2003 r. stwierdzono, że pojazdem wykonywany był przewóz osób. Kierowca odmówił podpisania protokołu kontroli. W wyniku przeprowadzonego postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, z wyłączeniem taksówek. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. W wyniku jego rozpoznania, organ odwoławczy wydał w dniu [...] marca 2008 r. decyzję nr [...], którą ze względu na liczne uchybienia formalne mające miejsce podczas przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10000 złotych i przekazał ją do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Następnie skarżący decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalił ww. skargę wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 904/08. W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dnia [...] lipca 2008 r. wydał decyzję nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych z tytułu naruszenia określonego w lp. 1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) tj. wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Decyzja ta w wyniku rozpoznania odwołania została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. W decyzji tej organ wskazał na liczne uchybienia przepisów postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2009, r. nr [...] nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 złotych. Następnie skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniósł o jej uchylenie i orzeczenie o odstąpieniu od nałożenia kary i umorzenie postępowania. Zarzucił decyzji organu I instancji, iż decyzja ta została wydana bez podstaw faktycznych, a nadto z rażącym naruszeniem przepisów prawa tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 105, art. 107 § 3, art. 8 kpa w związku z art. 2 § 2, art. 21 § 2 i art. 68 § 1 ustawy ordynacja podatkowa. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2001 r. o cofnięciu uprawnień, do dnia kontroli nie została mu doręczona, wobec czego był przekonany, że wykonując transport taksówką działa legalnie. Odnosząc się do faktu odczytania mu ww. decyzji wraz z pouczeniem o środkach zaskarżenia skarżący podniósł, iż kodeks postępowania administracyjnego nie zna takiej formy doręczenia zastępczego, a z pozostałego materiału dowodowego nie można wywnioskować, czy decyzja ta została faktycznie odczytana. Ponadto zakwestionował trafność przypisanego mu zarzutu, iż w dniu kontroli tj. dnia [...] lipca 2003 r. wykonywał transport osób taksówką bez licencji. Zaznaczył, że nie prowadził w tamtym czasie takiej działalności, kontrola przeprowadzona była na publicznym parkingu i z uwagi na to odmówił podpisania protokołu kontroli. Ponadto skarżący zaznaczył, iż naruszono także art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie uprzedzenia strony o zakończeniu postępowania dowodowego i przystąpienia do orzekania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W wyniku rozpoznania odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał na brzmienie między innymi art. 5 ust. 1, 87 ust. 1 pkt 1 oraz art. 92 ustawy o transporcie drogowym. Organ wskazał, że bezspornym w sprawie jest, iż w dniu [...] lipca 2003 r. doszło do kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w W. na [...]. Kontrola ta wykazała, że pojazdem wykonywany był transport drogowy bez wymaganej licencji. Kierowca odmówił podpisania protokołu kontroli. Organ II instancji zważył, iż organ I instancji nie naruszył art. 7, 77, 80 i 107 kpa. W sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji pouczył stronę o przysługujących jej prawach oraz w uzasadnieniu swej decyzji odniósł się do zaistniałego stanu faktycznego. Tym samym organ ten prowadził postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a tym bardziej nie naruszając fundamentalnej zasady działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, o którym mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ I instancji ocenił zaistniały stan faktyczny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona czym nie naruszył art. 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że uchylenie przez Prezydenta W. decyzji cofającej przedsiębiorcy uprawnienia do wykonywania przewozu osób taksówką osobową -decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nie spowodowała usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Decyzja uchylająca została wydana bowiem w oparciu o art. 154 K.p.a., który nie daje podstaw do przypisania jej takich skutków, gdyż zrównałoby to w skutkach wzruszenie decyzji ze stwierdzeniem jej nieważności. Skarżący w odwołaniu wskazał, że do dnia kontroli nie otrzymał decyzji o cofnięciu uprawnień i stąd jego przekonanie o prawidłowości jego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że stanowisko to pozostaje w sprzeczności z okazanym podczas kontroli postanowieniem o wznowieniu postępowania wskazującym na to, że strona miała świadomość cofnięcia jej uprawnień oraz z uzasadnieniem ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. stwierdzającej nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2001r. We wspomnianej decyzji organ ustalił, iż skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2002 r. decyzja z dnia [...] maja 2001 r. uchylająca uprawnienia została odczytana oraz że został on pouczony o przysługującym mu prawie do jej zaskarżenia, zatem doręczenie to jako zastępcze i zgodne z k.p.a. było skuteczne. Zatem skarżący do momentu uchylenia decyzji cofającej mu uprawnienia nie powinien był wykonywać krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową i nieświadomość braku uprawnień nie zwalnia go ze skutków naruszenia zakazu wykonywania takiej działalności bez prawem przewidzianych uprawnień. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sprawie niniejszej nie mają zastosowania przepisy ustawy ordynacja podatkowa. Organ II instancji wyjaśnił, iż stwierdzone naruszenie jest przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego i sankcji nałożonej na stronę decyzją administracyjną. Przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. oraz w ustawie o transporcie drogowym. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie decyzji organu I jak i II instancji. Decyzji tej zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę odstąpienia od nałożenia kary, pomimo że naruszono: 1. art. 2 § 2, 21 § 2 i 68 § 1 ordynacji podatkowej, z uwagi na przedawnienie możliwości wydania decyzji nakładającej karę pieniężną, 2. art. 8, 77 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 r. uchylająca decyzję o cofnięciu uprawnienia do wykonywania przewozu taksówką osobową zapadła w oparciu o art. 154 kpa, podczas gdy została ona wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego określonym w art. 145 - 151 kpa, co nie ulega wątpliwości w świetle wydanego w dniu [...] czerwca 2003 r. przez Prezydenta W. postanowienia o wznowieniu postępowania, 3. art. 77 i 107 § 3 kpa poprzez brak dogłębnego rozpatrzenia okoliczności podniesionej w zarzutach wobec decyzji organu I instancji, a mianowicie braku skuteczności doręczenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2001 r. i błędne przyjęcie, że mimo, że nie została ona skutecznie doręczona, to obowiązywała w dacie kontroli i na skutek tego niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1 oraz 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący uzasadniając swoją skargę wskazał, że organ w niewystarczający sposób uzasadnił brak zastosowania w sprawie niniejsze przepisów ordynacji podatkowej. Bowiem w jego ocenie, to że domniemane naruszenie jest przedmiotem postępowania administracyjnego i sankcji nałożonej decyzją administracyjną nie sprzeciwia się twierdzeniu, że do należności będącej tą sankcją mają zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej, jeśli ona sama tak stanowi. Jednocześnie skarżący ponownie wskazał na niewystarczające ustalenie przez organ, czy w dniu kontroli, to jest [...] lipca 2003 r. decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2001 r. o cofnięciu uprawnień była w obrocie prawnym. Skarżący zaznaczył, że decyzja ta nie była mu doręczona, co jest jednym z warunków jej skuteczności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga H. M. jest częściowo zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu II instancji naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim słusznie skarga zarzuca, że organy nie dołożyły należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W aktach sprawy znajduje się bowiem postanowienie z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], wydane przez Prezydenta W. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia H. M. zezwolenia nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową – zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. Jednocześnie organ dysponował również decyzją tegoż organu z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], na mocy której na podstawie art. 154 k.p.a. uchylona została decyzja [...] z dnia [...] maja 2001 r. o cofnięciu skarżącemu zezwolenia nr [...] na zarobkowy przewóz osób taksówką – pojazdem samochodowym marki [...] udzielonego w dniu [...] września 1998 r. na czas nieoznaczony. W tym stanie rzeczy organy obu instancji powinny dołożyć należytej staranności w wyjaśnieniu, w jakim trybie doszło do uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2001 r., tym bardziej, że jest to istotne z punktu widzenia oceny, czy w dacie kontroli skarżący posiadał uprawnienie do wykonywania przewozu osób taksówką. Nie bez znaczenia dla oceny prawnej pozostaje fakt, iż jak wynika z treści pisma Urzędu W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżący zachował ciągłość uprawnień z wydanego mu zezwolenia z dnia [...] września 1998 r. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową skoro mógł zgodnie z art. 103 ustawy o transporcie drogowym wykonywać działalność gospodarczą do dnia [...] grudnia 2003 r. w oparciu o posiadane zezwolenie a następne na jego wniosek w dniu [...] listopada 2003 r. udzielona została mu przez Prezydenta W. licencja nr [...] okres trzydziestu lat. Ponadto w niniejszym piśmie zawarta jest informacja, iż decyzja z dnia [...] maja 2001 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia została uchylona w dniu [...] lipca 2003 r. poprzez wydanie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy trafnie skarżący zarzuca, iż doszło do naruszenia art. 8 i 77 k.p.a., albowiem organ wobec sprzecznych informacji nie wyjaśnił, w jaki sposób ostatecznie doszło do uchylenia decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na wykonywanie przewozu osób taksówką. Co do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznaje je za niezasadne z przyczyn szczegółowo podanych przez organ w uzasadnieniu decyzji i odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym przez Sąd dla ustalenia ostatecznie czy w dacie kontroli skarżący posiadał stosownie uprawnienie do wykonywania przewozu osób taksówką. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.