VI SA/Wa 803/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi N. J. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Radców Prawnych w [...] z dnia [...] października 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Radców Prawnych w [...] na rzecz skarżącego N. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2011 r. N. J. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. zawierającego informację o wpisie na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. Wniosek uzasadnił faktem utraty ważności posiadanej przez niego legitymacji aplikanta radcowskiego. Wnioskodawca odbył aplikację radcowską w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w S., którą rozpoczął na podstawie uchwały Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia [...] lipca 2007 r. o wpisie na listę aplikantów radcowskich. Na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm. - dalej jako ustawa o radcach prawnych) Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. wydała wnioskodawcy zaświadczenie o ukończeniu aplikacji uprawniające do udziału w egzaminie radcowskim. W dniach 14 - 17 czerwca 2011 r. wnioskodawca przystąpił do egzaminu radcowskiego, z którego uzyskał wynik negatywny, w wyniku czego nie mógł ubiegać się o wpis na listę radców prawnych. Uchwałą nr [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia [...] października 2011 r. odmówiła wnioskodawcy wydania żądanego zaświadczenia. Wnioskodawca złożył zażalenie, na skutek rozpoznania którego zapadła Uchwała Nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymująca w mocy zaskarżoną uchwałę [...]OIRP w S. Organy korporacji radcowskiej wyraziły pogląd, iż wnioskodawca nie może uzyskać zaświadczenia, o którym mowa w art. art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.), gdyż z dniem ukończenia aplikacji radcowskiej utracił on status aplikanta. KRRP w uchwale z dnia [...] lutego 2012 r. uzasadniła odmowę wydania wnioskodawcy zaświadczenia stwierdzającego posiadanie przez niego statusu aplikanta radcowskiego analizą przepisów regulujących kwestię odbywania aplikacji radcowskiej, stwierdzając, iż w obowiązujących uregulowaniach, zarówno ustawowych jak i samorządowych - brak jest normatywnego wskazania zdarzeń prawnych, na skutek których osoba, która odbyła aplikację radcowską definitywnie traci status aplikanta radcowskiego. Kwestię uzyskania statusu aplikanta, regulują przepisy art. 33 ust. 2 i 3 o radcach prawnych, w myśl których aplikantem radcowskim może być osoba, która spełnia warunki określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 ustawy o radcach prawnych i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu wstępnego, a także została wpisana na listę aplikantów radcowskich i złożyła ślubowanie. KRRP - wnioskując a contrario z powyższego unormowania - doszła do przekonania, iż osoba, która zdała egzamin wstępny i spełnia warunki wskazane w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 ustawy o radcach prawnych, lecz nie uzyskała wpisu na listę aplikantów bądź została z niej skreślona nie posiada statusu aplikanta radcowskiego. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o radcach prawnych, skreślenie aplikanta radcowskiego z listy aplikantów następuje z uwagi na choćby częściowe ograniczenie zdolności do czynności prawnych, utratę z mocy wyroku sądowego praw publicznych, nieuiszczanie składek członkowskich za okres dłuższy niż jeden rok, śmierć aplikanta, niezakończenie przez niego bez usprawiedliwionej przyczyny aplikacji radcowskiej w terminie przewidzianym w art, 32 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, a także na jego wniosek. Nadto, rada okręgowej izby radców prawnych może skreślić aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu radcy prawnego. Podstawy skreślenia zostały zatem wskazane w ustawie o radcach prawnych w sposób enumeratywny, a ich katalog ma charakter zamknięty. Oznacza to, że skreślenie nie może nastąpić z innych przyczyn, niż wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2. Organ wyraził pogląd, iż skreślenie z listy aplikantów stanowi jednak tylko jeden z możliwych sposobów utraty statusu aplikanta i w zasadzie odnosi się do okresu czynnego odbywania aplikacji oraz skutkuje jej przerwaniem przed przewidzianym terminem jej zakończenia wskutek zdarzeń, które obiektywnie bądź subiektywnie eliminują z niej osobę odbywającą aplikację i uniemożliwiają jej ukończenie. Z tych względów sytuacje (podstawy) skreślenia z listy aplikantów nie odnoszą się i nie znajdują zastosowania wobec osób, które odbyły aplikację uzyskując zaświadczenie o jej ukończeniu. W ocenie organu wątpliwości w zakresie utraty statusu aplikanta mogą pojawić się w przypadku ukończenia w przewidzianym ustawowo terminie aplikacji radcowskiej, będącego warunkiem sine qua non przystąpienia do egzaminu radcowskiego. Przepisy nie wskazują bowiem wyraźnie, że odbycie i ukończenie aplikacji jest równoznaczne z utratą statusu aplikanta jako zdarzenia alternatywnego wobec sytuacji skreślenia z listy. Przepis art. 23 ust. 4 ustawy o radcach prawnych stanowi jedynie, iż aplikantowi, który odbył aplikację radcowską, właściwa rada okręgowej izby radców prawnych wydaje zaświadczenie o ukończeniu aplikacji radcowskiej. KRRP wyraziła pogląd, zgodnie z którym wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji należy traktować jako tożsame z utratą statusu aplikanta wobec zajścia zdarzenia w postaci odbycia wszystkich przewidzianych programem aplikacji zajęć oraz praktyk i zaliczenia kolokwiów, w odróżnieniu od odmiennej sytuacji pozbawienia tego statusu w sytuacji skreślenia z listy. Z tych względów, w sytuacji ukończenia aplikacji w rezultacie odbycia przez aplikanta wszystkich przewidzianych programem aplikacji zajęć i praktyk oraz zaliczenia kolokwiów, brak jest podstaw do podejmowania uchwały o skreśleniu takiej osoby z listy aplikantów - po pierwsze z uwagi na brak podstaw (przesłanek) do jej podjęcia, a po wtóre z uwagi na bezprzedmiotowość takiej uchwały, bowiem skutek w postaci utraty statusu aplikanta następuje, zdaniem organu, ipso iure. Zdaniem organu, mając na uwadze, iż wnioskodawca w wyniku ukończenia aplikacji radcowskiej, co zostało stwierdzone wydanym przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. zaświadczeniem, utracił status aplikanta radcowskiego, niedopuszczalnym jest w chwili obecnej wydanie na jego wniosek zaświadczenia stwierdzającego, iż jest on aplikantem radcowskim, które potwierdzałoby stan prawny nie mający miejsca. Utrata statusu aplikanta radcowskiego przez wnioskodawcę nastąpiła z mocy prawa, bezpośrednio po zakończeniu szkolenia przewidzianego w programie aplikacji oraz po upływie przewidzianego w ustawie o radcach prawnych okresu odbywania aplikacji, który nie podlega przedłużeniu nawet wobec uzyskania negatywnego wyniku egzaminu radcowskiego. Od powyższej uchwały wniósł skargę do WSA wnioskodawca. Zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie: - art. 37 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U.2010.10.65 j.t.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że status aplikanta skarżący utracił z mocy prawa z chwilą zakończenia aplikacji radcowskiej; - art. 32 ust, 4 w zw. z art. 37 i art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U.2010.10.65 j.t.) w zw. z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji radcowskiej wywołało z mocy prawa skutek w postaci utraty statusu aplikanta przez skarżącego tj. uchyliło decyzję administracyjną na podstawie której skarżący nabył prawo; - art. 40 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U.2010.10.65 j.t.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskutek wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji radcowskiej skarżący przestał być członkiem samorządu. KRRP złożyła odpowiedź na skargę. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko i poglądy prawne wnosiła o oddalenie skargi N. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżone decyzje pod kątem powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia proceduralnego przepisu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z tych względów zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskodawcę powinno potwierdzać określony fakt lub stan prawny. W niniejszej sprawie wnioskodawca domaga się potwierdzenia istnienia określonego stanu prawnego, polegającego na posiadaniu statusu aplikanta radcowskiego, w czym bez wątpienia posiada swój interes prawny, a czego organy samorządu radcowskiego nie kwestionują. Organy korporacji radców prawnych trafnie spostrzegły, iż na tle obowiązujących obecnie unormowań ustawy o radcach prawnych mogą pojawić się wątpliwości w zakresie utraty przez osobę wpisaną na listę aplikantów statusu aplikanta w przypadku ukończenia w przewidzianym ustawowo terminie aplikacji radcowskiej, poprzedzającego, a jednocześnie będącego warunkiem sine qua non przystąpienia do egzaminu radcowskiego. Jak prawidłowo zauważyła KRRP, przepisy prawa nie wskazują w żaden sposób, aby odbycie i ukończenie aplikacji było równoznaczne z utratą statusu aplikanta jako zdarzenia alternatywnego wobec sytuacji skreślenia z listy. Przepis art. 23 ust. 4 ustawy o radcach prawnych stanowi jedynie, iż aplikantowi, który odbył aplikację radcowską, właściwa rada okręgowej izby radców prawnych wydaje zaświadczenie o ukończeniu aplikacji radcowskiej. KRRP wyraziła pogląd, zgodnie z którym wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji należy traktować jako tożsame z utratą statusu aplikanta wobec zajścia zdarzenia w postaci odbycia wszystkich przewidzianych programem aplikacji zajęć oraz praktyk i zaliczenia kolokwiów, w odróżnieniu od odmiennej sytuacji pozbawienia tego statusu w sytuacji skreślenia z listy. Analiza przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o radcach prawnych prowadzi do wniosku, iż brak jest przepisu, który wiązałby fakt wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji radcowskiej, o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy o radcach ze skutkiem w postaci utraty statusu aplikanta. Przeciwnie – z samego brzmienia powołanego przepisu wynika, iż zaświadczenie wydaje się – nie komu innemu, np. osobie, która ukończyła aplikację - tylko właśnie aplikantowi, co może świadczyć o woli ustawodawcy kontynuacji tego statusu w celu objęcia ochroną korporacyjną osób przystępujących do egzaminu radcowskiego. Należy wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zawarta w art. 8 zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. W konsekwencji, zdaniem Sądu, negatywnych dla strony skutków nie można domniemywać na podstawie rozszerzającej wykładni prawa. Brak jest podstaw, aby doszukiwać się w ustawie o radcach "utraty statusu aplikanta" jako skutku wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji wypływającego "z mocy samego prawa". Należy w tym miejscu skonstatować istnienie luki prawnej i związanej z nią niespójności rozwiązania prawnego, której efektem jest istnienie odrębnej kategorii osób, które ukończyły aplikację otrzymując stosowne zaświadczenie uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego, nie podlegają jednak skreśleniu z listy aplikantów, a tym samym nie tracą uprawnień związanych ze statusem aplikanta. Rozwiązania tej sytuacji należy poszukiwać, zdaniem Sądu, w drodze podejmowania uchwał o wygaśnięciu uchwał w sprawie wpisania na listę aplikantów w związku upływem trzyletniego okresu aplikacji i związaną z nim bezprzedmiotowością wpisu (na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o radcach), a w dalszej perspektywie – w drodze uzupełnienia obowiązującego prawa (de lege ferenda), m.in. poprzez wprowadzenie cezury czasowej lub liczbowej odnoszącej się do uprawnienia składania egzaminu radcowskiego. Reasumując, w ocenie Sądu brak było podstaw do nieuwzględnienia wniosku N. J. w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a. w stanie faktycznym oraz sytuacji prawnej niniejszej sprawy . "Poddając analizie pojęcie zaświadczenia z działu VII, wskazuje się następujące jego przesłanki: jest to akt przewidziany przepisami prawa; wydawany na żądanie osoby, która się o niego ubiega; ta osoba musi wykazać interes prawny w jego pozyskaniu; jest to akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny; jest to akt wydawany przez organ administrujący (por. J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1988, nr 2, s. 14; podobnie J. Lang (w:) Postępowanie administracyjne, 2010, s. 89–90). Jak podkreśla z kolei Z.R. Kmiecik, jest to akt organu administracji publicznej (...) wydany na żądanie osoby o niego się ubiegającej, potwierdzający określone fakty lub stan prawny, mający znaczenie dla adresata podczas ustalania jego praw i obowiązków" ( Prof. Małgorzata Jaśkowska - Komentarz aktualizowany do art.217 Kodeksu postępowania administracyjnego stan prawny na lipiec 2012 r.). Jak wskazano, wnioskodawca w dacie wydawania spornych rozstrzygnięć legitymował się ważnym wpisem na listę aplikantów radcowskich z uwagi na podjętą w tym przedmiocie prawomocną uchwałę Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia [...] lipca 2007 r. o wpisie na listę aplikantów radcowskich. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego organy korporacyjne będą zobowiązane do wydania żądanego zaświadczenia, o ile w dacie rozstrzygania sprawy będzie ono odzwierciedlało niezmieniony stan faktyczny oraz prawny. Z uwagi na powyższe z uwagi na istotne naruszenie art. 217 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.