VI SA/Wa 806/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant apl. prok. Olga Kudanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Komendanta Policji w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę H. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej też jako skarżąca, strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Policji W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwaną k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz l.p. 2.9.1 i l.p.2.9.3 Załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane w dniu [...] września 2007 r. w W. podczas kontroli samochodu marki [...] nr rej. [...], kierowanego przez M. T. W toku kontroli stwierdzono, iż przedmiotowym pojazdem (nie będącym taksówką osobową) wykonywany był transport drogowy osób na rzecz skarżącej. Pojazd wyposażony był w taksometr fiskalny [...] o numerze fabrycznym [...] oraz urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanej na dachu, z numerem telefonu i napisem ([...]). Kierowca przedłożył wydany na rzecz skarżącej wypis nr [...] z licencji nr [...] ważnej do dnia [...] marca 2027 r. Po wezwaniu kierowcy do osobistego stawiennictwa przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że jest zatrudniony w ramach umowy o współpracę, a w trakcie działalności korzystał z samochodu skarżącej, z którą rozliczał się raz w tygodniu. Okazał umowę o współpracy zawartą ze skarżącą w dniu [...] września 2007 r. W toku postępowania administracyjnego strona złożyła wyjaśnienia w sprawie, pismem z [...] października 2007 r. Podnosiła m.in., iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu mogły być naruszone przez stronę, została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się do zarzutów związanych z posiadaniem w pojeździe taksometru, oraz umieszczonej na dachu lampy stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu przyjętym nowelą ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. Zakazy określone w art. 18 ust. 5 nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Niezależnie od powyższego skarżąca uznała, iż ww. przepisy zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji, jak i budzą zastrzeżenia co do ich zgodności z prawem europejskim. . W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Komendant Policji W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 10 000 złotych, wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: 1. umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, 2. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W odwołaniu od powyższej decyzji, strona zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. Zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Podnosiła, że organ nie ustosunkował się do faktu współpracy skarżącej spółki z innym podmiotem gospodarczym, a strona jest uprawniona do korzystania z wypisu z licencji. Podkreśliła, iż w pojeździe nie był zainstalowany taksometr, a jedynie drogomierz połączony z kasą fiskalną. Podnosiła, że została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, których naruszenie zarzucił jej organ I instancji. Stwierdziła, iż z wykładni systemowej ustawy o transporcie drogowym wynika, że przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W jej ocenie, zakazy określone w art. 18 ust. 5 nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym, bo stanowiłoby to naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Ponadto przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Komendant Policji po rozpoznaniu odwołania utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Organ II instancji uznał, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż to skarżąca jest stroną. Analizując materiał dowodowy organ uznał, iż doszło do naruszenia zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym. Pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony był w taksometr fiskalny, a nadto naruszono zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Potwierdziły to zgromadzone dowody w postaci: świadectwa legalizacji taksometru fiskalnego, paragonu fiskalnego z kasy współpracującej (zintegrowanej) z taksometrem oraz dokumentacji fotograficznej pojazdu. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 10 i 77 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 3. naruszenie przepisu art. 101 k.p.a. obligującego organ do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała w szczególności swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdziła, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Zakazy objęte tą normą mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5, nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Jako przykład wskazała objęty normą art. 18 ust. 5 lit. b ustawy zakaz wobec przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem, co stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Jej zdaniem, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Omawiane zakazy nie mogą zatem dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób na podstawie licencji, jako działalności podstawowej. Przepis art. 18 ustawy o transporcie drogowym wywołuje także wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a-c, bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe jest formułowanie zakazów w postaci zakazów "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Nadto art. 18 ust. 5 lit a) jest niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych). Posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne", które jest zakazem zbyt daleko idącym, który odczytany literalnie i wprost, uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Nonsens tego zakazu wynika także ze względu na zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu". Wskazywałoby ono, a contrario, na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu, która nie jest dachem, np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe, wspomniane zakazy mogą, zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji, w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Budzą zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. Taki właśnie charakter mają normy zakazujące z art. 18 ust. 5 ustawy, adresowane do wskazanych przedsiębiorców - przewoźników w krajowym transporcie drogowym, bez jednoczesnego ustalenia wyraźnych reguł ustawowych tych ograniczeń i kryteriów uzasadniających ich wprowadzenie. Według strony skarżącej, przepis art. 18 ust. 5, może zostać uznany za sprzeczny z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22 konstytucji RP. Dodatkowo podniosła, że ww. przepis pozostaje w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.) oraz, że koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych i różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania w niniejszej sprawie strona skarżąca podniosła, iż organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie mogło być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie i nie zastosowanie się organu do tego wymogu stanowiło poważne naruszenie przepisów postępowania. Ponadto skarżąca wskazała, iż organ nie ustosunkował się w prawnie przewidzianej formie do wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego. Pozbawiło to skarżącą prawa do zaskarżenia takiego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie złożonym do tutejszego Sądu w dniu [...] lutego 2009 r., skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wskazując na: skierowanie ich do podmiotu, który nie był stroną postępowania, nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie i wydanie obu decyzji bez podstawy prawnej. W cytowanych bowiem przez nią innych sprawach Sąd zajął stanowisko, że stroną postępowania winna być osoba kierująca pojazdem w oparciu o umowę współpracy, jako przedsiębiorca wpisany do Ewidencji Działalności Gospodarczej, a nie firma, z którą związany jest umową współpracy. Zatem decyzja została błędnie do niej skierowana i zachodzi przesłanka jej nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jak również wydana z rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniosła nadto, iż decyzja pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej, bowiem w petitum decyzji przywołano jedynie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a sprecyzowanie naruszenia nastąpiło dopiero w uzasadnieniu decyzji. Jej zdaniem rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z art. 92 ustawy i art. 6 k.p.a., bowiem ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Sprecyzowanie naruszeń w uzasadnieniu decyzji nie może rozstrzygać o prawach i obowiązkach strony, bo jedynie w petitum decyzji umieszcza się oświadczenie organu o nałożeniu kary ze wskazaniem podstaw jej nałożenia. Ponadto przy takim sformułowaniu stronie uniemożliwiono wniesienie odwołania od części decyzji. Kolejnym argumentem przemawiającym za brakiem podstawy prawnej oznaczającym konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jest fakt, iż nie została ona wydana po zakończeniu kontroli, czyli po sporządzeniu i podpisaniu protokołu kontroli. Według skarżącej z przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że karę pieniężną można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Nałożenie kary pieniężnej w następstwie wszczętego postępowania jest niedopuszczalne, jako dokonane bez ustawowego upoważnienia. Zdaniem skarżącej nietrafne jest także stanowisko o wyróżnieniu przez ustawodawcę przewozów taksówką, dlatego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy nie mają zastosowania do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą. Zakazy nie mogą obejmować przewoźników posiadających ważne licencje na krajowy transport drogowy. Zaznaczyła, dołączając do pisma protokół kontroli drogowej pojazdu innej firmy, że w ostatnim czasie organy akceptują takie stanowisko nie stwierdzając naruszenia ww. przepisów w takim samym stanie faktycznym. W piśmie z dnia [...] marca 2009 r. organ podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Ponadto skarżąca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. podniosła, iż z ustaleń poczynionych przez organ nie wynika, iż jakikolwiek przewóz osób miał miejsce, bowiem aby móc to stwierdzić organ winien przesłuchać osobę lub osoby przewożone kontrolowanym pojazdem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związane zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednakże licencja, którą legitymuje się skarżąca nie uprawniała jej do wykonywania transportu drogowego taksówką. Wynika to wprost z zasady określonej w art. 12 ust. 1b cyt. ustawy. Licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencja ta udzielana jest między innymi na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. – związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. ustawy). Ze wskazanych unormowań wynika, że Ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją ich odmienności było ustawowe wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) norm prawnych, zgodnie z którymi przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się m.in.: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Pozostaje poza sporem, że organy Policji ustaliły naruszenie zakazów określonych w art. 18 ust. 5 pkt a) i c). Według niekwestionowanych przez stronę ustaleń obu organów, dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca posiadała licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem M. T. Wykonywał on przy tym przewóz osób na jej rzecz, pojazdem przez nią danym i wyposażonym, o czym świadczą zapisy umowy o współpracy zawartej w dniu [...] września 2007 r. W ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo oceniły na podstawie wskazanych dowodów, że posiadana licencja - uprawniająca do wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym - nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Innymi słowy, licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, a także nie odpowiadała warunkom wyżej omówionej licencji "taksówkowej". Tym samym przedsiębiorcę obowiązywał zakaz określony w art. 18 ust. 5 pkt a i c ustawy o transporcie drogowym. Natomiast z niespornych ustaleń organu administracji wynikało, że na dachu kontrolowanego pojazd, którego prawnym użytkownikiem była skarżąca spółka i którym realizowany był przewóz osób w transporcie drogowym na jej rzecz, zainstalowano urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy). Odnosząc się z kolei do zarzutu strony, iż urządzenie zainstalowane w pojeździe nie było taksometrem lecz dalmierzem, wskazać należy, iż ze świadectwa legalizacji pierwotnej wynika, że jego przedmiotem był taksometr zintegrowany z kasą rejestrującą, a zatem urządzenie to było taksometrem, a nie jak wskazuje skarżąca dalmierzem. W konsekwencji należy uznać, że organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i prawidłowo ocenił, iż skarżąca podejmując przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - naruszyła zakaz umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Tym samym, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z L.p. 2.9 pkt 1 i 3 Załącznika do tej ustawy, który łączną karą 10 000,- złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem w/w zakazów. Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 22 Konstytucji sankcjonuje właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O tym, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Wprowadzone przez Ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, są zgodne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Sądu postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie prowadzą także do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną. Nie jest ona tożsama z pojęciem identyczności. Równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.). Innymi słowy, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40). W świetle poglądów doktryny, jak również orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż podważane przez skarżącą spółkę unormowania nie naruszają także konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom, negowane zakazy ustawowe nie łamią powyższej zasady, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przyjęta przez Ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. To podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy, bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Komendant Policji W. w piśmie informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska z której to możliwości skorzystała. Nie kwestionowała przy tym, by organ przeprowadzał poza jej wiedzą jakieś czynności procesowe istotne dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienił dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji po wyłącznym oparciu się o protokół kontroli. Nie sposób też zgodzić się z zarzutami skarżącej, zawartymi w pismach procesowych. Odnośnie zarzutu, iż Komendant Rejonowy Policji działał bez podstawy prawnej, podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniom strony organy obu instancji wskazały podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stanowił ją art. 92 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204, poz, 2088 z 2004 r.) oraz powołane normy załącznika do ustawy co wynika wprost z decyzji. O braku podstawy prawnej możemy mówić wtedy, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Nawet brak przywołania podstawy prawnej nie pozbawia decyzji jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy nie stanowi natomiast przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji (wyr. NSA z dnia 16 kwietnia 1997 r., I SA/Kr 970/96, LEX nr 29336). W przedmiotowej sprawie nie mamy jednakże do czynienia z żadną z zaistniałych sytuacji. Organ wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia zawarta w uzasadnieniu decyzji, w świetle powyższych rozważań nie czyni decyzji nieważną. Sąd nie podzielił również zarzutu, że decyzja organu I instancji została wydana wobec osoby niebędącej stroną postępowania. Podczas kontroli, kierujący pojazdem okazał wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób wystawionej na skarżącą, jak również umowę o współpracy z [...] września 2007 r., na mocy której skarżąca zapewnia kierowcy środki transportu oraz całodobowe dostarczanie zleceń na usługi transportowe. Zgodnie z § 4 cyt. umowy kierowca prowadzi działalność na własny rachunek, ale wykonuje ją na rzecz skarżącej zgodnie z zasadami ustawy o transporcie drogowy. Także zeznania kierowcy potwierdzają te okoliczności. Powyższe świadczy o tym, iż to strona skarżąca wykonywała sporny przewóz okazjonalny. Odnośnie zarzutu, iż ustalenia organu nie potwierdziły, że przewóz w ogóle miał miejsce zauważyć należy, iż zapis notatki urzędowej z dnia [...] września 2007 r. wskazuje, iż funkcjonariusz Policji podjął czynności w stosunku do pojazdu zaparkowanego na postoju "TAXI", a więc w kontrolowanym pojeździe nie znajdowali się świadkowie, których należało wezwać do złożenia wyjaśnień. Natomiast z pozostałych dowodów zebranych w sprawie, przede wszystkim zeznania kierującego pojazdem oraz zapisów umowy o współpracy między nim a stroną wynika, iż w dniu kontroli wykonywał on dla niej przewozy okazjonalne. Co więcej, z samych pism strony składanych w postępowaniu administracyjnym oraz argumentacji zawartej w skardze wynika, że spółka w dniu kontroli wykonywała przewozy okazjonalne. Kwestionowała ona jedynie zasadność nałożenia na nią kary pieniężnej z uwagi na błędne uznanie przez organ, iż do tego rodzaju działalności znajdują zastosowanie rygory określone w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Tym samym ustalenia organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowe. Bezpodstawnym jest również zarzut nieważności decyzji z powodu wydania jej po zakończeniu kontroli. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, przy czym z brzmienia ust. 8 wynika konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub innego podmiotu realizującego przewóz drogowy. Postępowanie to powinno spełniać wymogi k.p.a., między innymi odnośnie zebrania materiału dowodowego, poinformowania stron, umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a jego podstawą faktyczną są właśnie ustalenia poczynione w trakcie kontroli. Za błędny należy uznać więc wniosek, iż z brzemienia art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym ograniczającego sumę kar nakładanych w wyniku jednej kontroli, wynika obowiązek wydania decyzji z pominięciem powyższych wymogów dotyczących procedury administracyjnej. Przepis art. 92 ust. 2 należy odczytywać w całości co oznacza, iż użyte sformułowanie "podczas jednej kontroli" nie odnosi się do kwestii czasu w jakim ma być wydana decyzja w przedmiocie kary, ale do maksymalnej wysokości kary, na którą składają się kary jednostkowe za poszczególne naruszenia stwierdzone protokołem kontroli, który to dokument kończy czynności kontrolne przeprowadzone na drodze. Na marginesie należy zauważyć, iż z drugiej strony jako zarzut w skardze podniesiono niedostateczne zagwarantowanie stronie praw ujętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie uwzględniając wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd miał na względzie, iż dyspozycja art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. stanowi, iż Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W przypadku, gdyby TK stwierdził niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego wydano zaskarżoną przez stronę decyzję, to ma ona możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym należało uznać, że interes prawny skarżącej pozostaje zabezpieczony, skoro posiada instrument prawny służący eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (podobnie NSA w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2006 r. (sygn. akt I FZ 164/06, LEX nr 194488). Powyższe pozwoliło uznać, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego byłoby niecelowe, a wniosek zmierzał do przewlekłości postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.