VI SA/Wa 81/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2007 r. sprawy ze skargi I. P. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...], 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącego I. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r. I. P. zwrócił się do Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. o wpis na listę radców prawnych. Wnioskodawca powołał się na art. 24 i art. 25 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059, ze zm.) cytowanej dalej jako u.r.p. Do wniosku dołączył dyplom ukończenia studiów na Wydziale Prawa i Administracji [...] w roku 1990 z wynikiem "dobrym" oraz dokument potwierdzający zdanie w 1994 r. egzaminu sędziowskiego. Z kwestionariusza osobowego i życiorysu Wnioskodawcy wynika, iż w latach 1990-1992 był zatrudniony na stanowisku samodzielnego pracownika ds. organizacyjno-prawnych. Do zakresu jego obowiązków należał m.in. nadzór i prowadzenie dokumentacji handlowo- płacowej, przygotowywanie umów najmu, zarząd lokalami. W latach 1993-1995 był Wiceprzewodniczącym Rady Nadzorczej M. sp. z o.o., od 1992 do 1996 r. pracował na stanowisku inspektora w Wydziale Geodezji Urzędu Miejskiego w P. W latach 1996-1999 pracował na stanowisku pełnomocnika regionalnego ds. rozwoju w sieci hipermarketów [...]. Następnie przez rok był zatrudniony na stanowisku development manager w firmie R. a w latach 2001-2003 pracował na etacie głównego specjalisty ds. rozwoju w firmie S. Od 2003 r. do 2005 r. pełnił obowiązki konsultanta ds. klientów instytucjonalnych w firmie B. Od stycznia 2006 r. pozostaje na stanowisku business manager w firmie M. W roku 1993 ukończył kurs dla kandydatów na członków rad nadzorczych natomiast w 2001 kursy: zarządzania nieruchomościami i pośrednika w obrocie nieruchomościami. W dniu [...] sierpnia 2006 r. zespół do rozpatrzenia wniosków o wpis na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w K., w składzie trzyosobowym, przeprowadził z wnioskodawcą rozmowę, podczas której badano, czy starający się o wpis na listę radców prawnych daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Z rozmowy sporządzono protokół, w którym zawarto informacje o wykształceniu oraz przebiegu kariery zawodowej skarżącego. Ponadto wskazano, że zdaniem Zespołu wnioskodawca może wykonywać zawód radcy prawnego i taką propozycję Zespół przedłożył Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. Uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...], na podstawie art. 24 ust. 2c w związku z art. 24 ust. 1 pkt 5 powołanej wyżej ustawy o radcach prawnych odmówiono I. P. wpisu na listę radców prawnych. W uzasadnieniu stwierdzono, że ze złożonego życiorysu nie wynika, by wnioskodawca kiedykolwiek wykonywał czynności lub uczestniczył w świadczeniu pomocy prawnej, poza wąskim zakresem obrotu nieruchomościami. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, wnioskodawca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania radcy prawnego (art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p.). Organ stwierdził, że po analizie przygotowania zawodowego strony uznał, iż nie jest w stanie zapewnić należytego wykonywania zawodu przez I. P. Powyższą uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. I. P. zaskarżył, wnosząc w odwołaniu z dnia 29 września 2006 r. o jej uchylenie w całości i podjęcie uchwały o dokonaniu wpisu jego osoby na listę radców prawnych. Zdaniem skarżącego uchwała z dnia [...] sierpnia 2006 r. została podjęta w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i wykracza poza granice swobody oceny dowodów. Wskazywał, iż uchwała zawiera niewłaściwą podstawę prawną odmowy oraz nie posiada uzasadnienia prawnego. W ocenie odwołującego się, daje on rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Strona akcentuje, że od wielu lat specjalizuje się w zakresie prawa obrotu nieruchomościami i na bieżąco śledzi zmiany prawa w tym zakresie. Podkreśla, że obrót nieruchomościami jest skomplikowaną i rozległą dziedziną prawa z którą wiąże się konieczność stosowania różnych instytucji ze sfery prawa cywilnego, gospodarczego, podatkowego. Ponadto zwraca uwagę, że wiele firm doradczych zmierza do specjalizacji i zatrudnia specjalistów w określonych dziedzinach prawa. Uchwałą Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...], podjętą po rozpatrzeniu złożonego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, utrzymano w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. W uzasadnieniu decyzji organ zawarł szeroki wywód dotyczący przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, a potwierdzający stanowisko zawarte w uchwale I instancji. Organ ponadto wskazał, że dawność złożonego w 1994 r. egzaminu oraz znikoma praktyka zawodowa wnioskodawcy w wykonywaniu czynności zawodowych, zbliżonych do pojęcia obsługi prawnej uzasadnia pogląd, że "udowodniono okoliczności i powody, które faktycznie nie dadzą wnioskodawcy możliwości wykonywania przez niego zawodu". KRRPr podkreśliła, że odwołujący się posiada wąsko wyspecjalizowaną wiedzę w zakresie obrotu nieruchomościami i prawa pracy, przy czym sam deklaruje zamiar dalszego specjalizowania się w tych właśnie wąskich dziedzinach prawa. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że I. P. nie posiada wystarczającej wiedzy praktycznej oraz przygotowania zawodowego do wykonywania tak rozległych przedmiotowo czynności zawodowych, jakie od radcy prawnego wymaga ustawa korporacyjna i inne ustawy systemowe zaś nie stwierdzenie zachowań wiodących stronę do uzupełniania wiedzy i praktyki zawodowej do poziomu określonego w art. 4, 6 i 7 u.r.p. nakazuje ujemnie ocenić (prognozować) umiejętności wnioskodawcy w zakresie "udzielania pomocy prawnej". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wnosząc o uchylenie przedmiotowej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. I. P. ponowił argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wniosło o oddalenie skargi. Organ powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W piśmie z dnia 15 marca 2007 r. stanowiącym odpowiedź na "odpowiedź na skargę" skarżący dodatkowo podniósł, że praktyczną wiedzę w zakresie doradztwa prawnego zdobywał prowadząc samodzielnie działalność gospodarczą na dowód czego przedłożył kopię decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nr [...] o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dotyczącego działalności w zakresie doradztwa prawnego zgodnie z art. 24 ustawy o działalności gospodarczej, prowadzenie rachunkowości pośrednictwo w obrocie nieruchomościami (k.32,33,34 akt sądowych). Na rozprawie w dniu 23 marca 2007 r. Sąd wydał postanowienie o przeprowadzeniu z urzędu dowodu uzupełniającego z nadesłanych przez skarżącego dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądowa kontrola legalności uchwał organów samorządu adwokackiego będących uznaniowymi decyzjami administracyjnymi ma zakres ograniczony. Musi być ukierunkowana przede wszystkim na badanie, czy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały spełniona została zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi ku temu na przeszkodzie interes społeczny. Ponadto wymaga ustalenia, czy uchwała podjęta została przez organ uprawniony, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej uchwały oraz czy samo rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Kontrolując zaskarżoną uchwałę pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych oraz uchwała organu I instancji odmawiające skarżącemu wpisu na listę radców prawnych zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 68 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, w jakim mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. W myśl art. 24 ust. 1 tejże ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania uchwały) na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 1), korzysta z pełni praw publicznych (pkt 3), ma pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 4), jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego (pkt 5), odbył w Rzeczypospolitej polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 2 (pkt 6). Przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy obejmuje sytuację określoną wnioskiem, albowiem przepis ten stanowi, iż wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny. Rozpoznając wniosek o wpis na listę radców prawnych osób, o których mowa a art. 25 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zdaniem Sądu, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać, czy konkretna osoba ubiegająca się o wpis na listę radców prawnych daje rękojmię należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Możliwy jest przepływ z jednego do innego zawodu prawniczego, nie oznacza to jednak, że przepływ taki ma następować automatycznie, bez oceny umiejętności niezbędnych do należytego wykonywania nowego dla danej osoby zawodu prawniczego. W warunkach obowiązywania konstytucyjnej zasady równości i równego traktowania, przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Należy mieć także na uwadze i uwzględniać dotychczasowe umiejętności kandydata wynikające z dotychczasowej praktyki w stosowaniu prawa, poddawać ocenie podnoszenie kwalifikacji, aktualizowanie zdobytej wiedzy, ale także uzyskane doświadczenie i dorobek zawodowy w dotychczas wykonywanym zawodzie prawniczym, z uwzględnieniem, czy polegał na stosowaniu prawa. Podkreślić przy tym należy, że organ nie może obejść – obowiązującej w dacie orzekania - normy ustawowej poprzez przyjęcie, że osoby, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski lub notarialny – nie praktykując świadczenia pomocy prawnej - nie posiadają wymogu kwalifikacji dających rękojmię wykonywania zawodu radcy prawnego czy adwokata. Na marginesie zwrócić należy uwagę, że taka interpretacja działałaby w drugą stronę i osoby, które mają praktykę radcowską, adwokacką czy dorobek naukowy nie mogłyby wykonywać zawodu sędziego z tego względu, że dotychczas w praktyce nie orzekały. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie za prawidłowe należy uznać badanie przez organ samorządu radcowskiego czy osoba ubiegająca się o wpis na listę radców prawnych daje rękojmię należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Prawidłowa była także forma badania czy kandydat spełnia ww. przesłankę, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych tj. rozmowa członków Rady z kandydatem. Ze względu na fakt, iż ww. rozmowa stanowiła czynność postępowania mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy należało w myśl art. 67 k.p.a. sporządzić z niej protokół, co uczyniono w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono niżej wymienione przepisy prawa procesowego. Postępowanie w sprawie wpisu na listę radców prawnych odbywa się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że przy rozpoznawaniu takich spraw organy samorządu adwokackiego zarówno organ I jak i II instancji jest obowiązany do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu że wszyscy obywatele są równi wobec prawa (v. syg. akt III SA 729/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 117). Organ ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący złożył szczegółowe wyjaśnienie, co do zakresu wykonywanych przez siebie czynności w toku kariery zawodowej. Tymczasem organ odniósł się do przedstawionego wykazu niezwykle enigmatycznie, uznając, że strona specjalizuje się jedynie w wąskich dziedzinach prawa (nieruchomości, prawo pracy), przez co nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania czynności radcy prawnego. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w obszernym uzasadnieniu uchwały przeprowadziło szeroki wywód w zakresie rozumienia przepisu art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., jednakże - w ocenie Sądu - organy samorządu zawodowego dokonały autorytatywnego stwierdzenia, że wnioskodawca nie ma dostatecznej wiedzy i umiejętności praktycznych wymaganych od radcy prawnego. Organ przy tym nie rozważył - w kontekście szczegółowych informacji dotyczących praktyki zawodowej skarżącego - jaki wpływ ma na tę ocenę kwestia, iż prawo obrotu nieruchomościami oraz prawo pracy są dziedzinami wiedzy z którymi wiąże się konieczność stosowania rożnych instytucji ze sfery prawa cywilnego, gospodarczego, podatkowego, ubezpieczeń. Zdaniem Sądu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien również mieć na względzie i ocenić zaoferowany przez skarżącego w toku postępowania sądowego dowód, który - w jego przekonaniu - świadczy o wykonywaniu czynności doradztwa prawnego. Z treści przedłożonej kopii decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. wynika, że przez pięć lat I. P. był zarejestrowany jako osoba prowadząca działalność gospodarczą w zakresie m.in. doradztwa prawnego. Należy zauważyć, że jako podstawowe argumenty uzasadniające odmowę wpisu wyartykułowano brak należytych wiadomości co do wykonywania tego zawodu. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie przedstawiono jednakże, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. jakiej to wiedzy dotyczącej zawodu radcy prawnego skarżący nie posiada chociaż - co należy zaakcentować - zespół kwalifikacyjny Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. pozytywnie zaopiniował kandydaturę skarżącego jako osoby, która może wykonywać zawód radcy prawnego. Naruszenie wskazanych wyżej wymogów procesowych ma istotne znaczenie dla oceny materiału dowodowego, a co za tym idzie ma wpływ na rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienia uzasadniają, zdaniem Sądu, wyeliminowanie zaskarżonych uchwał z obrotu prawnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien wziąć pod uwagę wskazane uchybienia, by w następstwie prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego zgromadzić niezbędne dowody oraz dokonać ich oceny stosownie do art. 7, 8, 68, 77 § 1 i 80 k.p.a. wydając uchwałę z zachowaniem wymagań art. 107 § 3 k.p.a. W związku z treścią skargi w części odnoszącej się do braku rozstrzygnięcia w zakresie poniesionej opłaty wpisowej w wysokości 2500 złotych należy dodatkowo podnieść, że ukształtowana przepisami ustawowymi kognicja sądu administracyjnego wyklucza możliwość rozważenia przez ten sąd zarzutów odnoszących się do innych kwestii, aniżeli zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego uchwalą organów samorządu radcowskiego była kwestia wpisu (lub jego odmowy) na listę radców prawnych a nie problem zwrotu opłaty wpisowej. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie zajmował się tym problemem prawnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 i 3 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona uchwała i uchwała pierwszej instancji nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.