VI SA/Wa 818/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. sp. z o.o. z siedziba w L. (zwaną dalej skarżącą lub D.) jest postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2009r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2009r. o zawieszeniu postępowania odwoławczego w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego posiadanie statusu zakładu pracy chronionej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] października 2007r. Nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2007r. znak [...] o utracie przez D. statusu zakładu pracy chronionej (zpchr) z dniem [...] czerwca 2005r., przyznanego od dnia [...] czerwca 2005r. na mocy decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. zmienionej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2006r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. Wyrokiem z dnia 7 maja 2008r. wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2276/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zarówno decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [..] października 2007r. Nr [...] jak i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2007r. W punkcie 2 w/w wyroku WSA stwierdził, ze uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Od powyższego rozstrzygnięcia organ wniósł skargę kasacyjną, którą wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009r. wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 891/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił. W dniu [...] sierpnia 2008r. (data wpływu do organu) D. złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego posiadanie przez skarżącą statusu zakładu pracy chronionej, celem przedłożenia dokumentu w Urzędzie Komunikacji Elektronicznej (UKE) Postanowieniem z dnia [...] października 2008r. Nr [...], na podstawie art. 219 k.p.a. Wojewoda [...] odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła zażalenie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r. Nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie (odwoławcze) uznając, że wynik postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie sygn. akt II GSK 891/08 stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu. W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] stycznia 2009r. D. zarzuciła organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie stanowi prejudykat w sprawie o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że rozstrzygnięcie co do posiadania bądź nie posiadania statusu zakładu pracy chronionej ma zasadniczy wpływ na wynik toczącego się postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez D. W ocenie organu odwoławczego, nie można dopuścić do sytuacji, aby w obrocie prawnym istniały dwa akty administracyjne w tej samej sprawie, ale o sprzecznym rozstrzygnięciu. Ponadto, zdaniem organu, wydanie zaświadczenia potwierdzającego status zpchr w przypadku wydania przez NSA wyroku niekorzystnego dla strony miałoby negatywne skutki dla budżetu państwa. W skardze do tutejszego Sądu spółka D. ponowiła zarzuty podnoszone w zażaleniu na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2009r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację, która legła u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Przy ocenie legalności tego aktu chodzi wyłącznie o zagadnienia proceduralne, a nie materialnoprawne. Zaskarżone postanowienie nie kończy zatem postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia i nie przesądza o jego wyniku. Tak więc w niniejszej sprawie Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania (odwoławczego) zajmuje się wyłącznie kwestią prejudycjalną nie rozważa natomiast merytorycznych zarzutów podnoszonych wobec postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r. Nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a składają się cztery istotne elementy (które muszą wystąpić łącznie): 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić przy tym należy, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). Tym samym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1998 r.). O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie zarówno przedstawiciele doktryny jak i w swoich orzeczeniach - Naczelny Sąd Administracyjny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował m.in. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym , Gdańsk 2000r., strony 7-18. , gdzie podaje m.in. że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei Wojciech Jakimowicz w artykule pt . "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" opublikowanym (w:) Samorząd Terytorialny 2003/10/29 wskazuje: "samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Transponując powyższe stwierdzenia i wnioski na płaszczyznę rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że dla postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę nie jest kwestią prejudycjalną sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sygn. akt II GSK 891/08. Uznając brak istnienia prejudykatu w niniejszej sprawie należało uwzględnić, że zaświadczenie nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach strony, powinno potwierdzać taki stan prawny jaki istnieje w chwili jego wydawania (v. art. 217 w zw. z art. 218 k.p.a). W przedmiotowej sprawie decydujący dla zgłoszonego przez skarżącą wniosku był stan prawny wynikający z ostatecznej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] października 2007r. Nr [...] oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2008r. wydanego w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2276/07 gdzie zawarto m.in. rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie jest zasadne twierdzenie organu, że w rozpatrywanej sprawie kwestią prejudycjalną jest wynik postępowania w sprawie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2008r. W ocenie Sądu, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie, bądź odmowa wydania zaświadczenia. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O niewykonywaniu uchylonych postanowień (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.