VI SA/Wa 819/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2006 r. sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lutego 2006 r. nr (bez numeru) w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów oddala skargę Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2006 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej NRA), działając w oparciu o art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 116, poz. 124 ze zm. - dalej jako p.o.a.) utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej ORA) z dnia [...] grudnia 2005 r. odmawiającą wpisania W. M. na listę adwokatów. Uchwały obydwu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W. M. zwróciła się wnioskiem z dnia 29 września 2005 r. do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] o wpisanie jej na listę adwokatów [...] Izby Adwokackiej, powołując za podstawę prawną przepis art. 68 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. prawo o adwokaturze (Dz. U. 2002, Nr 123, poz. 1058 ze zm. - dalej jako p.o.a.) w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. i dokumentując, że odbyła aplikację prokuratorską pozaetatową w Prokuraturze Okręgowej w [...], złożyła egzamin prokuratorski z wynikiem dobrym, a następnie od 15 grudnia 1996 r. do 4 grudnia 1998 r. była asesorem w Prokuraturze Rejonowej w [...]. Uprzednio pracowała na stanowiskach sekretarskich w sądzie, a następnie w prokuraturze. Zwolniona została ze stanowiska asesora Prokuratury Rejonowej w [...] z dniem 4 grudnia 1998r. w trybie art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - jednolity tekst Dz. U. Nr 19 z 1994 r., poz. 70, ze zm.). Obecnie od kilku lat prowadzi w [...] biuro pisania podań. ORA przeprowadziła z W. M. szczegółową rozmowę kwalifikacyjną. Zdaniem ORA rezultat tej rozmowy okazał się negatywny w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, albowiem skarżąca nie potrafiła prawidłowo odpowiedzieć na szereg podstawowych pytań . Dotyczyło to w szczególności braku wiedzy co do m.in.: zarzutów kasacyjnych w postępowaniu karnym, ustawowych przypadków niedopuszczalności jej wnoszenia, cywilno-procesowej instytucji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, cywilnoprocesowej instytucji tzw. postępowania formularzowego, wiedzy z zakresu organów Unii Europejskiej, organów powołanych do ustanowień obrony i pełnomocnika z urzędu w postępowaniu karnym i cywilnym, co do rodzajów wpisów w sprawach cywilnych, odnośnie czynności formalnych związanych z przyjęciem do prowadzenia sprawy w kancelarii adwokackiej, rodzaju płaconych podatków, finansowego dokumentowania wpłat za pomoc prawną, co do wymogów prawnych dokumentacji prowadzonej w kancelarii. Dla oceny kryterium rękojmi z art. 65 pkt l in fine p.o.a. poddano także szczegółowej analizie materiał dowodowy zawarty w dołączonych aktach personalnych skarżącej, prowadzonych przez Prokuraturę Okręgową w [...], oznaczonych numerem [...] prok. Z akt tych, w ocenie ORA, wynika nieprzydatność skarżącej do pełnienia zawodu prokuratora. ORA stwierdziła, iż od początku pracy na stanowisku asesora W. M. poddawana była ocenie swych przełożonych. Opinia zawarta na kartach 105 - 107 jest ogólnie negatywna, tak w zakresie wyników pracy, jak i braku staranności jej świadczenia, w dniu 19 maja 1998 r. przeprowadzono rozmowę dyscyplinującą (notatka urzędowa - karta 108), notatki urzędowe z karty 113 i 114 wskazują na ponowną rozmowę ostrzegawczą oraz na rażące zaniedbania i bałagan w aktach. Z kolei na kartach 124 - 126 znajduje się opinia służbowa dotycząca okresu asesury za okres od 15 grudnia 1996 r. do 15 października 1998 r. Opinia ta wskazuje na niezadowalające wyniki pracy, powołuje liczne rozmowy ostrzegawcze, bezskuteczne, mimo stosownego instruktażu, wykazuje - brak inicjatywy i operatywności, ocenia zawinione trudności w organizowaniu własnej pracy. Kolegium Prokuratury (byłej) Wojewódzkiej w [...] w wyciągu z protokołu Nr [...] z dnia [...] października 1998 r., oceniając ewentualną przydatność W. M. do zawodu prokuratora, stwierdza brak kwalifikacji do samodzielnego wykonywania zawodu prokuratora (wynika to z kart: 121 - 122 i 203 akt osobowych). Podkreśla, że nie wykazuje ona umiejętności poprawnego opracowywania dokumentów i pism procesowych, że jest nieoperatywna i nie posiada zdolności do pogłębionej oceny materiału dowodowego w prowadzonych sprawach. Następnie karty: 6, 9 i 12 wskazują, że W. M. została zwolniona z pracy w prokuraturze. Natomiast karta 90 zawiera pismo Prokuratora Okręgowego w [...] skierowane do Prokuratora Apelacyjnego w [...] stwierdzające, że [...] października 1998 r. skarżąca stawiła się u Prokuratora Okręgowego celem wymuszenia zmiany stanowiska w przedmiocie przydatności do zawodu prokuratora i postawiła Prokuratorowi Okręgowemu nieuzasadniony zarzut tendencyjności i braku obiektywizmu. W oparciu o jej przebieg rozmowy kwalifikacyjnej oraz załączone do akt dokumenty ORA w dniu [...]grudnia 2005 r. podjęła uchwałę odmawiającą wpisu na listę adwokatów. Uchwałę tę zaskarżyła W. M., kwestionując błędną - w jej przekonaniu - ocenę jej przydatności do zawodu oraz uprawnienie Okręgowej Rady Adwokackiej do przeprowadzenia "rozmowy kwalifikacyjnej". Prezydium NRA podzieliło stanowisko Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], że W. M. nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata. Zdaniem NRA wymowa dokumentów, z którymi zapoznała się Okręgowa Rada Adwokacka, jest jednoznacznie negatywna, podobnie jak końcowa opinia o pracy w charakterze asesora prokuratorskiego. Osoba, której stawiano tak poważne zarzuty, jak brak staranności, inicjatywy, operatywności, umiejętności poprawnego opracowywania dokumentów i pism procesowych oraz oceny materiału dowodowego, w oczywisty sposób nie może wykonywać nie tylko zawodu prokuratora, ale i adwokata. Nabywanie wymaganych umiejętności nie powinno odbywać się w toku wykonywania zawodu adwokata, a ewentualnie - w trakcie aplikacji adwokackiej. Jednocześnie NRA wskazała, iż podstawa do przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej z kandydatem na adwokata wynika wprost z art. 65 pkt 1 p.o.a., który nakazuje badać przesłanki rękojmi należytego wykonywania zawodu oraz cechy nieskazitelności charakteru, a przepis ten znajduje rozwinięcie w § 21 ust. 4 Regulaminu organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich (Uchwała Naczelnej Rady Adwokackiej z 28 września 2002 roku ze zmianami), zobowiązującym członków Okręgowej Rady Adwokackiej do przeprowadzenia takiej rozmowy przed rozpoznaniem wniosku o wpis na listę adwokatów. W skardze do Sądu strona wnosi o uchylenie zaskarżonej uchwały podtrzymując swoje argumenty zawarte w odwołaniu. Zaskarżonej uchwale zarzuca naruszenie art. 65 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. prawo o adwokaturze (Dz. U. 2002, Nr 123, poz. 1058 ze zm.) oraz wnosi o dopuszczenie dowodu z treści opinii Kolegium Sędziów Sądu Okręgowego w [...], znajdującej się w aktach [...]. Zdaniem skarżącej, wbrew argumentom ORA, ocena jej pracy w prokuraturze była pozytywna a zaniechanie mianowania jej na stanowisko prokuratora nie wynikało z braku wiedzy i umiejętności praktycznych lecz z ówczesnej polityki kadrowej i braku odpowiedniego poparcia. Natomiast o przydatności skarżącej do wykonywania zawodu adwokata świadczy fakt uzyskania w 2000 r. pozytywnej opinii Kolegium Sędziowskiego Sądu Okręgowego w [...] w sprawie mianowania na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w [...]. Skarżąca podnosi, iż zastosowana przez organ wykładnia przepisów ustawy nie uwzględnia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w orzeczeniu z dnia 4 grudnia 1995 r. w sprawie II SA 1304/94 (OSNA 1996/4/180) stwierdził, iż skoro ustawa nie przewiduje sprawdzianu kwalifikacyjnego a zatem nie ma podstaw prawnych do poddawania kandydata egzaminowi w jakiejkolwiek formie. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokackiej wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 53, poz. 1270 - dalej jako p.p.s.a.). Badając zaskarżone uchwały pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 65 pkt 1 p.o.a. na listę adwokatów może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Z cytowanego przepisu wynika, iż na rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata składają się dwa elementy, a mianowicie cechy charakteru i dotychczasowe zachowania osoby pragnącej zostać adwokatem. Elementy te podlegają zatem samodzielnej ocenie organów samorządu adwokackiego w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W wyroku z dnia 23 lutego 1999 r. II SA 1888/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanka wymieniona w art. 65 pkt 1 p.o.a. ma charakter uznaniowy. Ponadto w wyroku tym NSA stwierdził, iż przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata należy rozumieć - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - taki zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jego wiarygodność. Istota sprawy niniejszej dotyczy zatem kwestii kontroli przez Sąd prawidłowości przeprowadzonej przez organy samorządu oceny osoby W. M. jako kandydata na wykonywanie zawodu adwokata. W tym zakresie rolą Sądu jest rozważenie czy dokonana ocena nie nosi cech dowolności, mając na względzie uznaniowy charakter podejmowanych uchwał. Analizując całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd doszedł do przekonania, iż przeprowadzona ocena organów samorządu adwokackiego nie narusza przepisów prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania kwestionowanych uchwał z obrotu prawnego. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności z cytowanych w uzasadnieniu uchwały ORA treści notatek służbowych a także opinii o wypełnianiu przez skarżącą obowiązków jako asesora w Prokuraturze, wyrażanych przez jej przełożonych a także Kolegium, ocena pracy skarżącej była jednoznacznie negatywna, skutkiem czego rozwiązano z asesor stosunek służbowy. Zdaniem Sądu, w sytuacji posiadania takich informacji i dokumentów nie można zarzucić organom samorządu, iż kwestia ta zostało uznana przez nie jako mająca istotne znaczenie dla końcowej oceny kandydata z punktu widzenia treści art. 65 pkt 1 p.o.a. gdzie powinno się brać pod uwagę wszelkie postępowanie i zachowanie danej osoby zarówno w sferze zawodowej, jak i prywatnej w dłuższym okresie czasu. Na te okoliczności zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2001 r., II SA 1610/00. W wyroku z dnia 18 sierpnia 1994 r. II SA 860/93 (Wokanda 1995/3/28) podkreślono, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, w rozumieniu art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielenia pomocy prawnej. W konsekwencji zatem negatywne opinie uzyskane przez skarżącą w toku jej pracy w charakterze asesora w Prokuraturze Okręgowej w [...] musiały mieć znaczenie dla końcowej oceny skarżącej jako kandydatki na wykonywanie zawodu adwokata. Nie są zasadne zarzuty skargi, iż negatywna opinia z Prokuratury nie powinna rzutować na ocenę wizerunku skarżącej. Podkreślić trzeba, iż w sprawach należących do sfery uznania administracyjnego, sądowa kontrola legalności uchwał organów samorządu adwokackiego będących uznaniowymi decyzjami administracyjnymi, musi być ukierunkowana przede wszystkim na badanie, czy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały, spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględniona słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i wiążąca się z Konstytucją zasada równości wobec prawa. Ponadto kontrola legalności decyzji uznaniowych ma zakres ograniczony. Sprowadza się bowiem przede wszystkim do ustalenia, czy decyzja (uchwała) podjęta została przez organ uprawniony, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji oraz czy samo rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Rozważając zatem omawiane kwestie nie można podzielić zarzutów skargi o niedopuszczalności wyciągania ujemnych konsekwencji z faktu negatywnej oceny skarżącej jako asesora prokuratorskiego. Dlatego też skoro kwestie te wywołały konsekwencje w zakresie zatrudnienia, uniemożliwiając kontynuację kariery prawniczej w prokuraturze, zatem obowiązkiem organu była ocena tego stanu rzeczy w kontekście treści art. 65 pkt 1 p.o.a. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się cech dowolności w dokonanej przez organ interpretacji tego faktu. Jednocześnie oddalając wniosek strony skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii uzyskanej przez nią w 2000 r. w Kolegium Sądu Okręgowego w [...], gdzie była oceniana jej kandydatura na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w [...], Sąd miał na uwadze to, iż okoliczność ta nie była znana organom adwokatury bowiem nie została przez skarżącą ujawniona w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Brak takiego ujawnienia powoduje, że nie można organu obciążać zarzutem niepełnego wyjaśnienia sprawy lub też brakiem wykazania inicjatywy dowodowej, która w tym zakresie należała do skarżącej. Z drugiej strony Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącej, iż art. 65 pkt 1 p.o.a. nie może stanowić podstawy do sprawdzenia znajomości prawa przez osobę ubiegającą się o wpis na listę adwokatów. Taki pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1997 r. sygn. akt II SA 3093/95 i pozostaje on aktualny dla potrzeb sprawy niniejszej. Jednakże uwzględnienie tego zarzutu skarżącego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy z przyczyn wyżej podanych. Z uwagi na te okoliczności w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.