VI SA/Wa 833/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi K. C. i T. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za udzielenie licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku K. C. i T. W. prowadzących działalność w formie spółki cywilnej K. S.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nadpłaty w wysokości 5.320 zł z tytułu opłaty za udzielenie licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o numerze [...] udzielonej na rzecz przedsiębiorcy K. C. i licencji o numerze [...] udzielonej na rzecz przedsiębiorcy T. W. Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach: W dniu [...] sierpnia 2009 r. na rzecz K. C. udzielona została licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o Nr [...]. Do licencji tej wydano trzy wypisy z niej, zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. W tym samym dniu na rzecz T. W. udzielona została licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o Nr [...]. Do licencji tej wydano trzy wypisy z niej, zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Licencje te zostały udzielone w wyniku wniosków zainteresowanych o odnowienie pięcioletnich dotychczasowych uprawnień, które utraciły ważność w dniu [...] sierpnia 2009 r. Jako podstawę do pobrania od każdego z przedsiębiorców opłaty za wydanie licencji i wypisów do każdej z nich, Minister powołał § 3 ust. 2, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem przewozu drogowego oraz za egzaminowanie i wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. Nr 235, poz. 1726, dalej: "rozporządzenie"). Licencje doręczono wnioskodawcom w dniu [...] sierpnia 2009 r. Stały się ostateczne. W tym dniu [...] sierpnia 2009 r. do Ministra Infrastruktury wpłynęło pismo K. S.C. K. C. i T. W. co do zmiany praktyki przez organ i wydawanie wspólnikom spółki cywilnej osobnych licencji, zamiast jednej licencji (jak się to odbywało wcześniej) oraz zawierające żądanie zwrotu połowy poniesionych przez każdego ze wspólników kosztów odnowienia licencji. Swoje żądanie obaj wnioskodawcy sprecyzowali w piśmie z dnia [...] września 2009 r. i wskazali, że oczekują zwrotu po połowie uiszczonej opłaty od każdej z licencji. Minister Infrastruktury wyżej opisaną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił wnioskodawcom stwierdzenia nadpłaty w wysokości 5.320 zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołał art. 207 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.). Organ przyjął, że opłaty za wydanie licencji, z mocy art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: "u.t.d.") przekazywane są na rachunek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która w myśl § 1 swego Statutu jest centralnym urzędem administracji rządowej. Wpływy z ww. opłat zatem mają charakter budżetowy stosuje się do nich uregulowania Ordynacji podatkowej , zgodnie z jej art. 2 § 2. Następnie, powołując się na § 3 ust. 2, § 4 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Minister wyliczył wysokość opłat pobranych od wnioskodawców. Jednocześnie zauważył, że zgodnie z § 26 rozporządzenia opłata administracyjna jest wnoszona jednorazowo w całości przed odbiorem dokumentów. Skoro każdemu z wnioskodawców wydano licencję (decyzję administracyjną) wraz z wypisami, to od każdego z nich należało pobrać opłatę w pełnej wysokości. Organ w konsekwencji nie stwierdził nadpłaty. Obaj skarżący jednym pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. (data złożenia w urzędzie pocztowym) wystąpili do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnosili, ze nie żądają zwrotu połowy opłaty, ale występują o łączny zwrot połowy zapłaconej kwoty, z uwagi na wspólnie prowadzoną firmę. Uznali, że skoro licencje były w zasadzie wydane na firmę, to zbędna była podwójna opłata. Wskazali także przyczyny, dlaczego nie odwoływali się od wydanych licencji. Minister Infrastruktury powołaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał swoją wcześniejszą decyzję w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 127 § 3 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 3 u.t.d. oraz art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej. Organ ten powtórzył argumentacje przedstawioną w poprzedniej decyzji. Odnosząc się do wniosków skarżących organ zauważył, że nie żądali oni uchylenia udzielonych im licencji i w tej sytuacji działalność gospodarczą mogą prowadzić na podstawie każdej z licencji. Ponadto każdemu z wnioskodawców została udzielona licencja czyli wydana osobna decyzja i w związku z tym od każdej decyzji została pobrana prawidłowa opłata. Na decyzję powyższą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. C. i T. W. Podtrzymali żądanie zwrotu połowy opłaty za udzielenie im odrębnych licencji jako wspólnikom spółki cywilnej. Uznali wydanie osobnych licencji za krzywdzące i niesprawiedliwe. Pobranie podwójnej opłaty od skarżących za uprawnienia dla firmy stworzonej w jednym celu, stawia ich w gorszej pozycji względem pozostałych podmiotów. Skarżący nie wyjaśnili, w czym wyraża się ich gorsza pozycja względem innych podmiotów. Zażądali zwrotu kwoty 5320 zł od Ministra Infrastruktury. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 134, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). Jednocześnie należy zauważyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wymaga przy tym zauważenia, że sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a nie rozstrzyga merytorycznie (zasądza, oddala) o roszczeniach. Mając powyższe na uwadze, należało skargę K. C. i T. W. uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli wskazane w ich piśmie. Istotnie zgodnie z art. 7 ust. 1 u.t.d. udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana lub cofnięcie licencji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei art. 40 pkt 1 u.t.d. stanowi, iż przedsiębiorca podejmujący i wykonujący transport drogowy jest obowiązany do ponoszenia opłat za czynności administracyjne określone w ustawie. Na mocy art. 41 ust. 1 pkt 1 u.t.d. opłaty za czynności administracyjne pobiera się z tytułu: udzielenia licencji lub zmiany licencji, wydania wypisu z licencji, wydania wtórnika z licencji, przeniesienia uprawnień wynikających z licencji oraz wyrażenie zgody na wykonywanie uprawnień wynikających z licencji. Ustawodawca w art. 47 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.t.d. upoważnił ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych do określenia, w drodze rozporządzenia wysokości opłat za czynności administracyjne, o których mowa jest w art. 41 ust. 1, mając na uwadze w szczególności rodzaj udzielonych uprawnień i okres, na jaki zostaną wydane, a w przypadku licencji także okres ważności licencji, liczbę pojazdów samochodowych, na które wydaje się wypisy z licencji, zakres transportu drogowego, rodzaj przewozów, rodzaj pojazdów - w międzynarodowym transporcie drogowym osób. W dniu wydania licencji, jak i w chwili obecnej obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem przewozu drogowego oraz za egzaminowanie i wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych. Jednakże kwestią podstawową w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie, że zagadnienie wysokości opłaty za udzielenie licencji nie jest materią decyzyjną. Podstawy władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna nie można domniemywać tylko z okoliczności sprawy lub art. 107 k.p.a. Należy ją wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Tym prawem, w niniejszej sprawie, jest ustawa o transporcie drogowym. Żaden z jej przepisów nie wymaga stosowania decyzji administracyjnej w przedmiocie uiszczenia opłaty. Zacytowane wyżej przepisy traktują opłatę za udzielenie licencji jako czynność administracyjną czyli podlegającą także uregulowaniom k.p.a. Zgodnie z art. 261 § 1 i 2 k.p.a. opłaty za czynności administracyjne powinny być uiszczane z góry, a ich nieuiszczenie powoduje zwrot podania albo zaniechanie czynności. Zasadę tę powtarza § 26 rozporządzenia. Jednakże z faktu, że opłaty wnoszone są przed odbiorem odpowiednich decyzji i dokumentów nie wynika, że uiszczenie opłaty jest integralną częścią decyzji, bądź że też jest to decyzja warunkowa. Tak istotna okoliczność musiałaby wynikać wprost z ustawy. Ta zaś, jak to wykazano wyżej, traktuje opłatę jako czynność administracyjną. Wobec wydania decyzji w sprawie, która jest czynnością administracyjną, należało skargę uwzględnić i uchylić decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzje z dnia [...] grudnia 2009 r. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują także czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niewątpliwie takim obowiązkiem jest czynność uiszczenia opłaty. Jednakże sąd będzie mógł rozpoznać skargę na taką czynność po nadaniu biegu wnioskowi z dnia [...] sierpnia 2009 r. jako czynności i po uwzględnieniu przez skarżących zasad wynikających z art. 52 p.p.s.a. Przy okazji należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale (7) z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08 dopuścił możliwość udzielenia licencji wszystkim wspólnikom spółki cywilnej (pkt V.6 uzasadnienia). Sąd ten stwierdził, że: "Żaden przepis prawa nie zakazuje udzielenia licencji w takich warunkach. Bez istotnego znaczenia pozostaje, czy wydane zostają w tych warunkach odrębne decyzje, czy też jedną w sensie procesowym decyzją zostaną rozpoznane odrębne pod względem materialnoprawnym sprawy administracyjne wszczęte skutkiem złożenia wniosków (nawet jednym pismem) o udzielenie licencji wspólnikom. Wobec pojawiającego się cokolwiek niemerytorycznego argumentu, że w takich warunkach wymóg dotyczący sytuacji finansowej przedsiębiorcy (art. 5 ust. 3 pkt 3 u.t.d.) oznaczałby konieczność przemnożenia wskazywanych w ustawie kwot przez liczbę wspólników, wyjaśnić należy, że prawo wspólników do majątku spółki odpowiada bezudziałowej współwłasności łącznej. Wobec tego każdemu ze wspólników przysługuje prawo (posiada majątek, jak to określa ustawodawca) do całego majątku wspólnego spółki. Jeżeli majątek ten odpowiada wartościom wskazanym w ustawie o transporcie drogowym, to każdy ze wspólników może powołać się na jego posiadanie.". Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku. O wykonalności uchylonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Podstawę rozstrzygnięcia o kosztach postępowania stanowił art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.