VI SA/Wa 834/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej organem) decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] nałożył na S. K. (zwanego dalej stroną/skarżącym) karę pieniężną w wysokości 20 370,00 zł (zwaną dalej karą pieniężną) z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalono, że w dniu [...] listopada 2017 r., podczas objazdu drogi krajowej nr [...] od km 89+880 do km 89+925 strona prawa zarządca drogi krajowej nr [...] (organ) stwierdził naruszenie i zajęcie pasa drogowego drogi krajowej na długości około 45,00 m i szerokości od 3,00 m do 2,30 m. Organ wskazał, że orientacyjna powierzchnia naruszenia i zajęcia pasa drogowego wyniosła 119,25 m2. Roboty ziemne zostały wykonane w istniejącej skarpie i poszerzonym poboczu, na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] (zwanymi dalej działkami ewidencyjnymi), stanowiących pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Organ w wyniku przeprowadzenia kontroli granic pasa drogowego w rejonie działek ewidencyjnych i wykonania operatu pomiarowego stwierdził samowolne zajęcie pasa drogowego i ustalił jaka powierzchnia wykonanych robót ziemnych usytuowana jest w pasie drogowym drogi krajowej. Jego zdaniem powierzchnia zajętego pasa drogowego przez wykonanie robót ziemnych w istniejącej skarpie i poszerzonym poboczu od km 89+880 do km 89+925 strona prawa w terminie od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. (włącznie) bez zezwolenia zarządcy drogi, tj. 21 dni, wynosiła: 97 m2. Skarżący zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego i wyznaczeniu wizji stawił się w terenie i został poinformowany o powierzchni zajęcia pasa drogowego, na podstawie sporządzonego przez uprawnionego geodetę operatu technicznego. Skarżący dnia [...] listopada 2017 r. złożył w Rejonie GDDKiA w N. pismo, w którym poinformował że pas drogowy został przywrócony do stanu poprzedniego. Sprawdzając tę okoliczność podczas codziennego objazdu drogi krajowej nr [...], dnia [...] listopada 2017 r. stwierdzono, że dosypany grunt w miejsce naruszonego pasa drogowego jest wyboisty, nierówny i niezagęszczony. W dniu [...] grudnia 2017 r. zostały wykonane dodatkowe prace w pasie drogowym, lecz nie pozwalały one stwierdzić, że został przywrócony stan pierwotny. Fakt przywrócenia pasa drogowego drogi krajowej do stanu poprzedniego został udokumentowany w książce objazdu drogi, wraz z wykonaną dokumentacją fotograficzną, w dniu [...] grudnia 2017 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222) "...zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Art. 40 ust. 12 cyt. ustawy stanowi, że "Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy (...) - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6". Zgodnie z art. 40 ust. 4 w/w ustawy o drogach publicznych "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień". Stawki opłat określa § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1608) i wynosi 1,00 zł za 1 m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego dziennie. Organ stwierdził, że Decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną i z tego powodu w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, iż na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie i w ogóle, że zajmuje pas drogowy. Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy Organ stwierdził, że zasadne jest nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 20 370,00 zł. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie: art. 36 oraz 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222) poprzez przyjęcie, że: - obowiązkiem organu nie jest wydanie decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego lub wezwanie strony do usunięcia naruszeń po stwierdzeniu zajęcia pasa bez zezwolenia; - w przypadku wykrycia ww. naruszeń organ nie musi starać się o przywrócenie pasa do stanu zgodnego z prawem; - nałożenie kary pieniężnej jest zasadne, w sytuacji gdy skarżący niezwłocznie przywrócił pas drogowy do stanu poprzedniego. W jego ocenie zarządcy drogi przysługują dwa środki prawne: orzeczenie w drodze decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenie kary pieniężnej. Uznaje, że organ w pierwszej kolejności powinien wydać decyzję o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych, a dopiero w przypadku niezastosowania się strony do treści decyzji stosować środki przewidziane w art. 40 ust. 12 tej ustawy. Wskazując, że zarządca drogi wykonuje codzienny objazd drogi krajowej nr 75, wobec tego winien był podjąć wcześniej działania związane z usunięciem naruszeń przez skarżącego pasa drogowego i tym samym nie narażać go na znaczne obciążenie finansowe związane z nałożeniem kary pieniężnej, w szczególności mając na uwadze fakt, że kara naliczana jest za każdy dzień zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Powołując się na ugruntowane orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że jeżeli zarządca drogi uzna, że skuteczniejszym środkiem będzie nałożenie kary pieniężnej, a kara ta wywrze zamierzony efekt i pas drogowy zostanie przywrócony do stanu poprzedniego, nie jest konieczne wydawanie decyzji na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych. Wobec tego jego zdaniem najważniejszym celem zarządcy drogi jest podjęcie takich działań, aby osiągnąć cel w postaci przywrócenia stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie cel w postaci przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego został osiągnięty, w związku z niezwłocznymi działaniami skarżącego od zawiadomienia go przez zarządcę o wszczęciu postępowania. Wobec tego nałożenie kary pieniężnej okazało się zbędne. Skarżący kwestionował powierzchnię zajętego pasa drogowego wskazanego w zaskarżonej decyzji przez organ. Wskazał, że zarządca drogi wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej i ustalając jej wysokość, winien liczyć ilość dni zajęcia pasa drogowego od daty doręczenia zawiadomienia wszczęcia postępowania, które w niniejszej sprawie zostało sporządzone w dniu [...] listopada 2017 roku a doręczone skarżącemu po tej dacie, a zakończenie prac związanych z przywróceniem do stanu poprzedniego zostały przez skarżącego zgłoszone u zarządcy drogi [...] listopada 2017 roku. Jego zdaniem, z tych względów również ilość dni zajęcia pasa drogowego jest mniejsza niż ustalona w zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] lutego 2018 r. nakładająca na skarżącego karę pieniężną z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia zarządcy drogi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej ppsa), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Organ zasadnie twierdzi, że w przedmiotowej skardze nie został zakwestionowany fakt ww. naruszenia pasa drogowego, a jedynie okoliczność, iż zdaniem skarżącego, organ powinien w pierwszej kolejności (przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary z tytułu zajęcia pasa drogowego) wydać decyzję o przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych. Nadto skarżący nie podzielił stanowiska organu co terminu podjęcia działania, ilości dni zajęcia pasa drogowego, wielkości zajętej powierzchni. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawarte w wyroku z dnia 3 listopada 2009 r. II SAB/Bk 35/09 - cytowane przez organ. Należy zauważyć, że prezentowane stanowisko nie jest odosobnione i nie jest też związane z kwestią interpretacji niezrozumiałych lub skomplikowanych przepisów prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 udp "...zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Art. 40 ust. 12 cyt. ustawy stanowi, że "Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy (...) - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6". W tym stanie rzeczy zasadne jest działanie organu nakładającego karę pieniężną. W świetle powołanych przepisów wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 36 ww. ustawy nie jest bezwzględnym obowiązkiem organu, przy czym nie może też być utożsamiane jako alternatywa do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie pasa drogowego. Obie instytucje (przywrócenie do stanu poprzedniego i nałożenie kary pieniężnej) nie muszą być stosowane razem, a tym bardziej rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego nie niweluje i w żaden sposób nie może zastępować rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej. Oba rozstrzygnięcia mogą być wydane razem (obok siebie, kumulatywnie). Organ może także wydać tylko jedno z nich i nie jest przy tym zobligowany do wydania kolejnego. Zasadne jest twierdzenie organu, że decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, i z tego powodu w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, iż na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie i w ogóle, że zajmuje pas drogowy. Należy zauważyć, że stwierdzenie naruszenia pasa drogowego zostało ustalono, że w dniu [...] listopada 2017 r. i zawierało orientacyjną powierzchnie naruszenia i zajęcia pasa drogowego, która została wskazana na 119,25 m2. Zarządca drogi krajowej nr [...] zlecił przeprowadzenie kontroli granic pasa drogowego w rejonie działek ewidencyjnych i wykonanie operatu pomiarowego, który potwierdzi, jaka powierzchnia samowolnie wykonanych prac znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] K. - granica państwa. Sporządzony operat pomiarowy potwierdził, że domniemane zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] było faktycznym samowolnym zajęciem pasa drogowego tej drogi z jednoczesnym wskazaniem jaka powierzchnia wykonanych robót ziemnych usytuowana jest w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Powierzchnia zajętego pasa drogowego przez wykonanie robót ziemnych w istniejącej skarpie i poszerzonym poboczu od km 89+880 do km 89+925 strona prawa w terminie od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. (włącznie) bez zezwolenia zarządcy drogi, tj. 21 dni, wynosiła: 97 m2. W tym stanie rzeczy powiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania dokonane po dniu [...] listopada 2017 roku nie może być uznane jako działanie mające na celu zwiększenie kary poprzez zwiększenia ilości dni objętych samowolnym zajęciem pasa drogowego. Fakt zajęcia a następnie przywrócenia pasa drogowego drogi krajowej do stanu poprzedniego został udokumentowany i strona nie zakwestionowała go skutecznie. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organy uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ppsa orzekł jak w sentencji.