VI SA/Wa 836/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF) postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r., poz. 2142; dalej pf.) oraz art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 oraz art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej kpa), stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca, strona, spółka) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej WIF) z [...] grudnia 2016 r. nr [...], odmawiające zawieszenia postepowania w sprawie z wniosku strony o udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Wnioskiem z 24 listopada 2016 r. (data wpływu do organu 1 grudnia 2016 r.) skarżąca wystąpiła do WIF o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w Warszawie przy ul. F. [...]. Następnie pismem z 30 listopada 2016 r. (data wpływu do organu 1 grudnia 2016 r.) wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego objętego ww. wnioskiem. Pismem z 7 grudnia 2016 r. organ wezwał stronę w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie ww. apteki. Wezwanie doręczono stronie 12 grudnia 2016 r. W terminie zakreślonym w wezwaniu skarżąca nie nadesłała wymaganych dokumentów. Pismem z 30 grudnia 2016 r. organ poinformował skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. WIF odmówił skarżącej zawieszenia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zawierającego braki formalne nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, dlatego też, działając w oparciu o art. 98 § 1 kpa organ nie mógł zawiesić postępowania, które nie zostało wszczęte. W treści postanowienia organ zawarł pouczenie, że nie służy na nie zażalenie oraz że możliwe jest jego zaskarżenie w odwołaniu od decyzji, na podstawie art. 142 kpa. Pismem z 11 stycznia 2017 r. skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie. W uzasadnieniu podniosła zarzut błędnego pouczenia, co do środka zaskarżenia przysługującego od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem strony w świetle obecnego brzmienia art. 101 § 3 kpa kwestia zaskarżalności zażaleniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania jest sporna, jednakże w świetle poglądów piśmiennictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych zasadne wydaje się przyjęcie stanowiska, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. GIF zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] lutego 2017 r., stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia, cytując art. 141 § 1 kpa wskazał, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Prawo do złożenia zażalenia musi zatem wynikać wprost z przepisów ustawy. W myśl art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie. W ocenie organu, wbrew stanowisku skarżącej zawartemu w zażaleniu, w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym nie ma podstaw do rozszerzającej wykładni wspomnianego przepisu (szerokiego rozumienia wyrażenia "w sprawie zawieszenia postępowania"). Należy zatem przyjąć, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia, które tamują dalszy bieg postępowania, tj. postanowienie zawieszające postępowanie oraz postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. Na poparcie powyższego organ przywołał m.in. treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z 17 lipca 2014 r., II GSK 1651/14. W skardze na powyższe postanowienie skarżącą wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postepowania. Rozstrzygnięciu organu zarzuciła naruszenie art. 101 § 3 kpa., poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Skarżąca podniosła, że obecne brzmienie przepisu art. 101 § 1 kpa jest wynikiem nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. Zmiana polegała na tym, że po sformułowaniu: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" dodano zwrot: "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Zdaniem skarżącej, skutkiem przedmiotowej zmiany, jak wynika z uzasadnienia projektu ww. ustawy, jest wyeliminowanie możliwości zaskarżenia w trybie zażalenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie przysługuje. Zdaniem skarżącej, gdyby ustawodawca chciał uniemożliwić zaskarżenie go w powyższym terminie, użyłby zwrotu "na postanowienie o zawieszeniu postępowania [...] służy stronie zażalenie", a nie jak w przepisie art. 101 § 3 kpa "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Według skarżącej orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Na poparcie powyższej tezy skarżąca wskazała sygnatury takich orzeczeń (por. treść skargi). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 101 § 3 kpa, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ, na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przepis art. 134 w zw. z art. 144 kpa. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Dopuszczalność zażalenia jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanka podmiotowa to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanka przedmiotowa natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (v. wyroki NSA z 10 marca 2009 r., II OSK 316/08 oraz WSA w Gliwicach z 25 września 2008 r., II SA/Gl 209/08 -www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Konieczne stało się zatem przesądzenie w tej sprawie, czy przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przewidywały środek zaskarżenia w postaci zażalenia na ww. postanowienie. W myśl art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 kpa do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (v. wyrok NSA z 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji), zmieniła treść art. 101 § 3 kpa. Przepis ten obecnie stanowi, że zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w obecnym brzmieniu § 3 art. 101 kpa zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmuje jedynie zawieszenie postępowania, a nie jak przed zmianą ww. przepisu, także odmowę zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12 (LEX nr 1525960), wspomniana na wstępie nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 kpa należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zdaniem NSA, skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot i nie ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. NSA w cyt. wyroku podkreślił, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienie o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 kpa) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Jak wskazał NSA trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Należy przy tym podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 kpa rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam, w ocenie NSA, argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższe stanowisko zostało utrwalone kolejnymi orzeczeniami NSA (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., II OSK 2147/13; z 22 marca 2016 r., I OSK 339/16, z 3 stycznia 2017 r., II OSK 885/15 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 kpa do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do NSA przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia, tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Powyższe nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie NSA (por. postanowienia NSA z 15 września 2008 r., II OZ 856/08; NSA z 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08; z 18 maja 2010 r., II OZ 407/10). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie także poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (por. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W kontrolowanej sprawie miał więc miejsce przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Odnosząc się do przywołanych przez stronę skarżącą orzeczeń sądów administracyjnych, podnieść należy, że postanowienie WSA w Łodzi z 15 lipca 2009 r., III SA/Łd 189/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 199/12 dotyczyły stanu prawnego sprzed omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, a wyrok WSA w Łodzi z 29 lipca 2011 r., II SA/Łd 626/11, wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 199/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2014 r., I SA/Wa 1985/13 zostały uchylone przez NSA. Jedynie wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1987/12 stał się prawomocny, gdyż nie wniesiono od niego skargi kasacyjnej. Jednakże jednostkowe orzeczenie sądu administracyjnego I instancji, w świetle ugruntowanego orzecznictwa NSA negującego możliwość zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie może stanowić podstawy do zakwestionowania zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.