VI SA/Wa 837/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2010 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o uznaniu gier za gry na automatach o niskich wygranych oddala skargę Minister Finansów decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Finansów z dnia [...] września 2009 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji rozstrzygającej, czy gry na automatach wymienionych w załączniku do wniosku z dnia [...] lutego 2007 r. są grami na automatach o niskich wygranych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) uchylił w całości w/w decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek skarżącej o wydanie, na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.) decyzji rozstrzygającej, czy gry urządzane na automatach wymienionych w załącznikach do wniosku są grami na automatach w rozumieniu przepisów ww. ustawy. Po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, Minister Finansów wydał w dniu [...] kwietnia 2008 r. decyzję nr [...] w przedmiocie gier na automatach należących do skarżącej. Powyższa decyzja została przez organ utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Od powyższych rozstrzygnięć organu skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1961/08! Sąd uchylił ww. decyzje organu i nakazał organowi ponowne przeanalizowanie wniosku strony oraz prawidłowe ustalenie zakresu żądania strony. Doręczenie prawomocnego orzeczenia Sądu nastąpiło w dniu 23 marca 2009 r. Organ ponowne analizując niniejszą sprawę doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do wydawania decyzji rozstrzygającej o charakterze prowadzonych gier przez spółkę w trybie art. 2 ust. 3 przywołanej wyżej ustawy. Organ powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 31 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2338/93, wskazał, że jedynie wątpliwości co do charakteru gry losowej rozstrzyga Minister Finansów w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi na fakt, iż w omawianym przypadku brak jest takich wątpliwości, rozstrzygnięcie co do charakteru tych zakładów organ uznał za bezprzedmiotowe. Z tej przyczyny organ umorzył postępowanie. Następnie skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku jego rozpoznania organ stwierdził, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540). Tym samym utraciła moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm). Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji organu I instancji. Jeśli w dacie orzeczenia obowiązują już inne przepisy, to organ odwoławczy musi orzec biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż utrzymując w mocy decyzję czy postanowienie, które w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie mają podstawy prawnej, organ odwoławczy narusza przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie. W oparciu o powyższe, w ocenie organu niezbędne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia, czy zaistniały w sprawie stan faktyczny uzasadnia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też w związku z wnioskiem strony postępowanie nie może być wszczęte. Na decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji bądź o ich uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 6 kpa, art. 12 kpa , art. 35 kpa w zw. z art. 7 i 8 kpa przez prowadzenie tej nieskomplikowanej dowodowo i prawnie sprawy aż przez 3 lata, od lutego 2007 r., a więc wbrew standardom i terminom ustawowym, wbrew zasadzie szybkości działania, przez co organ administracji publicznej pozostawał w zwłoce i bezczynności przez tak długi okres czasu, wbrew dyrektywom zawartym w art. 7 kpa i art. 8 kpa zobowiązującym organ do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywatela oraz pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa, wzmocnienia świadomości i kultury prawnej obywateli, 2. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa i art. 80 kpa przez: a) brak wszechstronnego i dokładnego zbadania oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak m. in. zakres zaskarżenia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. a mianowicie - czy zaskarżono decyzję tylko co do gier na 65 automatach wymienionych w pkt 1 w poz. 1-65 tej decyzji - czy jak błędnie i bezpodstawnie przyjmuje Minister Finansów, iż zaskarżono całą decyzję, czyli jej pkt 1 i pkt 2 co do wszystkich 160 automatów - nadto; w jakim zakresie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r. Sygn. Akt VI SA/Wa 1961/08, po sprostowaniu oczywistej niedokładności komparycji tego wyroku postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił zaskarżone decyzje, czy w zakresie zaskarżenia, a więc co do 65 automatów wymienionych w pkt 1 poz. 1-65 zaskarżonej decyzji, czy co do 160 automatów wymienionych w pkt 1 i 2 decyzji jak błędnie i bezzasadnie przyjmuje Minister Finansów, b) przez - sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie błędnej jego oceny przez błędne i bezpodstawne ustalenie, że - decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2008 r. nr: [...] utrzymująca w mocy pierwotną decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2008 r. Znak [...] dotyczącą rozstrzygnięcia charakteru gier na 160 automatach o niskich wygranych - została wyrokiem sądowym WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. Sygn. Akt VI SA/Wa 1961/08 uchylona do wszystkich 160 automatów do gier o niskich wygranych własności skarżącej. 3. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa i art. 140 kpa przez : a) skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów jej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym przeciwnym dowodom skarżącego dotyczącym np. zakresu zaskarżenia decyzji i zakresu rozstrzygnięcia sądowego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, pomijając je całkowitym milczeniem, co uniemożliwia Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. i poprzedzającej decyzji z dnia [...] września 2009 r., b) przez nieustosunkowanie się do argumentacji zawartej w pismach procesowych skarżącej w sprawie zakresu zaskarżenia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz zakresu wyrokowania przez WSA w Warszawie w tej sprawie, a nadto do faktu, iż wyżej wymienione decyzje organu w ich pkt 2 są decyzjami ostatecznymi, gdyż nie były nigdy zaskarżone. 4. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 16 kpa, albowiem zaskarżona obecnie decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2010 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2009 r. dotycząca oceny charakteru gier na wszystkich, czyli 160 automatach własności skarżącej jest decyzją dotkniętą wadą nieważności, gdyż dotyczy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a mianowicie decyzją ostateczna z dnia [...] lipca 2008 r. i poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. rozstrzygającą w pkt 2 w poz. 1-88, iż gry prowadzone na automatach enumeratywnie wymienionych w pkt 2, w poz. 1-88 tej decyzji, własności skarżącej grami na automatach o niskich wygranych w rozumieniu art. 2 ust. 2 b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Ta decyzja w zakresie charakteru gier na owych 88 automatach nigdy nie była zaskarżona i jest więc zgodnie z treścią art. 16 kpa decyzją ostateczną, która wiąże strony postępowania i organ administracji publicznej, który przecież winien zgodnie z art. 6 kpa działać na podstawie przepisów prawa. Ponadto z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 2 ust. 6 i art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych przez błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji jako jej podstawy prawnej przepisów obowiązującego w dniu wydania decyzji prawa, czyli przepisów nowej ustawy hazardowej, zamiast przepisów obowiązujących w chwili zaistnienia zdarzenia, a więc przepisów starej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, bowiem zaskarżona decyzja nie jest decyzją konstytutywną kształtująca stosunek administracyjny w chwili jej wydania, natomiast: jest decyzją deklaratoryjną, potwierdzającą ukształtowanie się stosunku administracyjnego z mocy prawa we wcześniejszym okresie, tj. w chwili zaistnienia zdarzenia, a więc dotyczy zaszłości, czyli z czasów obowiązywania "starej" ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpatrzona w sposób określony w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a więc pod względem zgodności z prawem, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja, w wyniku której organ uchylił swoją poprzednią decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Generalnie Sąd zgadza się z rozstrzygnięciem organu, aczkolwiek nie wszystkie poglądy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy uznać za słuszne. Ustosunkowując się do zarzutu pierwszego skargi Sąd stwierdza, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wskazywana przez stronę zwłoka w działaniu organu mogła być jedynie przedmiotem skargi na bezczynność, wniesionej do Sądu po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast nie ma ona wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Oceniając zaś samą zaskarżoną decyzję pod względem jej legalności Sąd podnosi, że nie narusza ona prawa. Bezspornym jest, że w toku postępowania międzyinstancyjnego nastąpiła zmiana stanu prawnego dotyczącego przedmiotowego postępowania. W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) Minister Finansów ponownie rozpoznając sprawę działał zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., który stanowi, że "od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Ministra lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji" a więc art. 138 k.p.a. Tak więc, Minister Finansów po złożeniu wniosku przez stronę nie był zobowiązany rozpatrzyć tylko zarzuty strony ale jego zadaniem było powtórne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Przede wszystkim zaś powinien przy orzekaniu uwzględnić zmianę stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu przez niego decyzji w I instancji. Zmiana stanu prawnego wynikała z faktu wejścia w życie nowej ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), która w art. 118 stanowiła, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy o ile ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 8 ww. ustawy do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych Minister Finansów rozstrzyga w drodze decyzji, czy gra lub zakład posiadające cechy wymienione w ust. 1-5 są grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu ustawy. W związku ze zmianą stanu prawnego w zakresie przepisów prawa materialnego i procedury istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, stąd też Minister Finansów prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i wydał decyzję o charakterze kasacyjnym. Odnośnie zaś zakresu ponownego orzekania w I instancji należy stwierdzić, co następuje. Na skutek wniosku strony z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Finansów wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia, że gry prowadzone na automatach należących do F. Sp. z o.o. wymienione w sentencji: 1) w pkt 1 nie są grami na automatach o niskich wygranych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, o których mowa w art. 2 ust. 2b ww. ustawy, 2) w pkt 2 zaskarżonej decyzji są grami na automatach o niskich wygranych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, o których mowa w art. 2 ust. 2b ww. ustawy. Strona zakwestionowała decyzję w pkt 1 i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po którego rozpoznaniu Minister Finansów wydał decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., którą utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi spółki wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1961/08, sprostowanym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. m.in. uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. Jednakże z brzmienia wyroku Sądu, jak i z jego uzasadnienia (sprawa VI SA/Wa 1961/08) wynika, że przedmiotem rozstrzygania Sądu była kontrola decyzji Ministra Finansów w przedmiocie rozstrzygnięcia o uznaniu gier za gry na 65 automatach o niskich wygranych, a więc tylko w tym zakresie decyzje zostały uchylone. Tę ocenę Sądu Minister Finansów powinien uwzględnić ponownie rozpoznając sprawę w świetle zmienionego stanu prawnego. W tym stanie rzeczy skoro zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego też Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.