VI SA/Wa 841/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...]lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF") decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.), dalej: "p.f.", art. 104 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania M. P. i wspólnicy sp.j. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "WIF") z [...] października 2015 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] przy ul. [...] (dalej: "Apteka") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: Na podstawie informacji otrzymanych od GIF, a udostępnionej przez [...] Urząd Kontroli Skarbowej, o prowadzeniu sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej WIF 23 czerwca 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki. Pismem z 8 lipca 2015 r. Spółka wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki, informując, że zakończyła ona funkcjonowanie 10 lipca 2015 r. WIF decyzją z [...] września 2015 r. cofnął zezwolenie na prowadzenie Apteki. Decyzja ta na skutek niezłożenia odwołania stała się ostateczna z dniem 14 października 2015 r. Jednocześnie decyzją z [...] października 2015 r. WIF odmówił stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka pismem z 25 października 2015 r. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji WIF w całości. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że 12 lipca 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 788), dalej: "ustawa zmieniająca", która dodała ust. 2a oraz ust. 2b do art. 104 p.f. GIF podniósł jednocześnie, że w przywołanej ustawie zmieniającej nie wprowadzono przepisów intertemporalnych, które nakazywałyby do zgłoszonego wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, złożonego przed dniem jej wejścia w życie, stosowanie przepisów dotychczas obowiązujących. Organ uznał, że WIF wydając [...] października 2015 r. decyzję o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki, zastosował ogólną zasadę, iż przy wydawaniu decyzji administracyjnej należy brać pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu jej wydania. GIF wywiódł, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie było innej możliwości, jak tylko odmówić stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki, z uwagi na jego wcześniejsze cofnięcie decyzją z [...] września 2015 r. Organ wyjaśnił, że w związku z uprawomocnieniem się decyzji o cofnięciu zezwolenia z dniem 14 października 2015 r. GIF uznał za zasadne uchylić decyzję WIF w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki i umorzyć postępowanie organu I instancji w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z 15 marca 2016 r. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zobowiązanie GIF do wydania w terminie 30 dni decyzji uchylającej decyzję WIF. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 104 ust. 2 w zw. z art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. przez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja o wygaśnięciu zezwolenia na prowadzenie Apteki ze względu na rezygnację z prowadzonej działalności ma charakter konstytutywny i powinna zostać uwzględniona, podczas gdy decyzja o wygaśnięciu zezwolenia na prowadzenie Apteki ze względu na rezygnację z prowadzonej działalności ma charakter deklaratoryjny i nie powinna mieć pierwszeństwa przed wnioskiem o rezygnację; 2) art. 6 k.p.a. przez zastosowanie do badania zgodności z prawem decyzji WIF stanu prawnego na dzień wydania tej decyzji, podczas gdy należało zastosować stan prawny na dzień 10 lipca 2015 r.; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji WIF oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że decyzja powinna zostać uchylona w całości i w tym zakresie Organ powinien orzec do istoty sprawy przez stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki; 4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. przez niepełne i pozorne uzasadnienie decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko, Skarżąca podniosła, że w stosunku do Spółki toczyły się jednocześnie dwa postępowania: w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki oraz w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki. Skarżąca zauważyła, że "postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej może zakończyć się wydaniem decyzji cofającej zezwolenie, która ma charakter konstytutywny", co oznacza, iż zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zostaje usunięte z systemu prawa z chwilą uprawomocnienia się decyzji administracyjnej. Jednocześnie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej kończy się decyzją o charakterze deklaratoryjnym, a zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności, w związku z czym organ wydający decyzję ma obowiązek stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia, a zezwolenie zostaje usunięte z systemu prawa z dniem powiadomienia organu o fakcie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej. Rezygnacja z prowadzonej działalności prowadzi do wygaśnięcia zezwolenia bez ingerencji organów administracji publicznej. W związku z powyższym zdaniem Skarżącej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wygasło dnia 10 lipca 2015 r. W ocenie Spółki organ nieprawidłowo odniósł poprawność rozstrzygnięcia WIF do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Zdaniem Skarżącej zabieg taki jest niedopuszczalny w stosunku do decyzji deklaratoryjnych, potwierdzających zajście pewnych zmian w zakresie praw i obowiązków z mocy ustawy, których ocena powinna odbywać się według stanu prawnego z dnia ich zajścia. Zdaniem Spółki z uwagi na naruszenie prawa materialnego i proceduralnego GIF powinien był uchylić decyzję organu I instancji. W ocenie Skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma charakter niepełny i pozorne, a organ nie rozstrzyga wszystkich zawiłości w sprawie, ograniczając się do prostych stwierdzeń mających na celu automatyczne zastosowanie nowelizacji przepisów Prawa farmaceutycznego do zaistniałego stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Istotą rozpatrywanej sprawy jest rozstrzygnięcie czy w przypadku zgłoszenia zaprzestania prowadzenia apteki ogólnodostępnej i złożenia wniosku o cofnięcie zezwolenia na jej prowadzenie przed zmianą przepisów, która weszła w życie 12 lipca 2015 r., możliwa jest odmowa stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia i w konsekwencji jego cofnięcie w związku ze stwierdzeniem uczestniczenia apteki w odwróconym łańcuchu dostaw. Mając powyższe na uwadze, odnotować należy, że w rozpatrywanej sprawie Skarżąca pismem z 8 lipca 2015 r. wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki, informując, iż kończy ona funkcjonowanie 10 lipca 2015 r. Następnie WIF decyzją z [...] października 2015 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone zaskarżoną decyzją, którą GIF dodatkowo umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Z uwagi na powyższe wskazać należy, że W myśl art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności. Jednocześnie w myśl ust. 2 tego artykułu stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia następuje w drodze decyzji organu, który ją wydał. W tym miejscu należy odnotować, że 12 lipca 2015 r. w życie weszła ustawa zmieniająca, której mocą do art. 104 p.f. zostały dodane ustępy 2a oraz 2b wskazujące, że w przypadku rezygnacji z prowadzenia apteki zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie podlega wygaśnięciu do czasu zakończenia postępowań kontrolnych lub administracyjnych, a jeżeli w wyniku zakończonego postępowania kontrolnego lub administracyjnego zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie i nie stwierdza wygaśnięcia tego zezwolenia. Odnotować w tym miejscu trzeba, że przepisy ustawy zmieniającej nie zawierają przepisów międzyczasowych, w związku z czym zastosowanie przepisów zmienianych i zmienionych przebiega zgodnie z regułami ogólnymi. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że do 12 lipca 2015 r. decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej była decyzją deklaratoryjną, tj. potwierdzającą zaistniały stan prawny. Skład orzekający podziela przy tym opinię GIF, że dla stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki istotne jest faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności wskazanej w zezwoleniu, a nie zadeklarowana data zakończenia tej działalności. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Skarżąca pismem z 8 lipca 2015 r. poinformowała jedynie WIF o zamiarze zakończenia 10 lipca 2016 r. działalności polegającej na prowadzeniu Apteki. Spółka nie dostarczyła jednakże żadnych dowodów ani nie wskazała okoliczności potwierdzających rzeczywiste zaprzestanie prowadzenia działalności. W tym miejscu wskazać należy, że w ocenie Sądu fakt zamknięcia apteki w połączeniu z niewskazaniem miejsca udostępnienia dokumentacji apteki nie musi świadczyć o rzeczywistym zaprzestaniu prowadzenia działalności i może wskazywać na utrudnianie prowadzenia kontroli przez organy inspekcji farmaceutycznej. W tym stanie rzeczy brak było dostatecznych podstaw do uznania, że Skarżąca zaprzestała prowadzenia Apteki i wystąpiły przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia. Z uwagi na powyższe w ustalonym stanie faktycznym sprawy brak jest wystarczających przesłanek do uznania zarzutu Spółki o naruszeniu przez GIF art. 104 ust. 2 w zw. z art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. oraz art. 6 k.p.a. za uzasadniony. Niezależnie od powyższego podnieść należy, że w przypadku zaprzestania prowadzenia apteki do wygaśnięcia zezwolenia na jej prowadzenie nie wystarczy samo zakończenie prowadzenia działalności, ale zgodnie z art. 104 ust. 2 p.f. niezbędne jest wydanie przez organ, który udzielił zezwolenia, decyzji stwierdzającej jego wygaśnięcie. Decyzja ta wprawdzie nie kreuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza prawne skutki wystąpienia określonego zdarzenia, ale jej wydanie jest niezbędne, gdyż w obrocie prawnym pozostaje niewygaszone, a więc ważne zezwolenie na prowadzenie apteki. W rozpatrywanym przypadku brak decyzji stwierdzającej wygaśnięcie udzielonego zezwolenia oraz fakt uprawomocnienia się decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki na skutek niezłożenia przez Spółkę odwołania od tej decyzji spowodował, że GIF nie mógł uchylić decyzji organu I instancji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki i stwierdzić wygaśnięcia tego zezwolenia, gdyż w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy zezwolenie to już nie funkcjonowało w obrocie prawnym na skutek uprawomocnienia się decyzji o jego cofnięciu. Tym samym w ocenie Sądu zarzut naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać za niezasadny. W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest adekwatne do ustalonego stanu faktycznego sprawy i wydanego rozstrzygnięcia. Tym samym w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące, co nie pozwala na postawienie zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. Rozpatrując złożoną skargę, Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów prawa materialnego ani procedury, które dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.