VI SA/Wa 846/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nr [...] przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach [...]-[...] czerwca 2011 r. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę M. B. (dalej też jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nr [...] przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 14 -17 czerwca 2011 roku (dalej też jako Komisja Odwoławcza) z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Zaskarżoną uchwałą Komisja Odwoławcza utrzymała w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2011 r. z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2011 roku nr [...] stwierdzającą, iż skarżący uzyskał negatywny wynik z egzaminu radcowskiego. Jako podstawę prawną Komisja Odwoławcza wskazała art. 368 ust. 1, 9 i 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm, dalej też jako urp) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej też jako k.p.a.). Do wydania zaskarżonej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach od 14 do 17 czerwca 2011 r. skarżący przystąpił do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 361 ust. 1 ustawy o radcach prawnych przed Komisją Egzaminacyjną nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2011 r. z siedzibą w [...] powołaną zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Po sprawdzeniu testu z pierwszej części egzaminu oraz po dokonaniu oceny każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu, Komisja Egzaminacyjna ustaliła, że z części pierwszej egzaminu stanowiącej zestaw pytań testowych skarżący otrzymał ocenę dostateczną, z części drugiej ocenę dobrą, z części trzeciej ocenę dobrą, z części czwartej ocenę dobrą, zaś z części piątej ocenę niedostateczną. Zgodnie z treścią art. 366 ust. 1 urp, pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną. Mając na uwadze uzyskane przez skarżącego oceny, Komisja Egzaminacyjna ustaliła, że skarżący uzyskał negatywny wynik z egzaminu radcowskiego. Zadanie z części piątej egzaminu radcowskiego – zadanie z zakresu prawa administracyjnego polegało na sporządzeniu przez skarżącą (w oparciu o załączone materiały), jako należycie umocowanego pełnomocnika wnioskodawcy M. K. - radcę prawnego J. W., skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego albo w przypadku uznania, że brak jest podstaw do jej sporządzenia, opinii prawnej o braku podstaw do sporządzenia skargi. Przedmiotem tego zadania było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku, wydane na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 k.p.a., o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu ww. postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda [...] wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku J. M., Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych projektem i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...] w miejscowości [...]. Decyzja ta jest ostateczna. W dniu [...] marca 2011 roku M. K. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, podnosząc, że pominięty został w tym postępowaniu jako strona. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ odmówił wznowienia postępowania w powyższej sprawie. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] podkreślił, iż przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Jeżeli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje ustawowych przesłanek wznowienia postępowania, organ administracji wyda postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Zaznaczył również, że podstawowym "warunkiem skuteczności zażalenia" (od ww. postanowienia organu I instancji z [...] kwietnia 2011 r.) jest złożenie go przez stronę postępowania. Na mocy art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z akt sprawy postępowania zakończonego decyzją ostateczną, działka nr [...] (M. K.) nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że M. K. nie posiada legitymacji procesowej czynnej do wniesienia środka zaskarżenia. Stosownie do powyższego przepisu i stanu faktycznego Starosta [...] zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, analiza akt sprawy nie wykazała, aby organ pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie naruszył prawo. Sporządzona przez skarżącego, jako pełnomocnika M. K. (radca prawny J. W.), skarga zawiera zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że M. K. nie jest stroną postępowania, a także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść postanowienia. Jako podstawę prawną uchylenia zaskarżonego postanowienia art. 145 § 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W treści skargi autor, czyli skarżący w niniejszej sprawie, zarzucił brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny, czy wnoszący skargę posiada przymiot strony rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623. ze zm.), w szczególności w odniesieniu do obszaru oddziaływania obiektu, który ma zostać zrealizowany na działce nr [...]. W projekcie skargi zaznaczono, że organ nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego. Jako podstawę prawną zarzutu wskazano art. 7. art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane jako niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz § 12 pkt 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75. poz. 690, ze zm.) w zakresie przyjętej w nim definicji obszaru oddziaływania. W uzasadnieniu skargi akcentowano, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie mógł zostać uznany za wystarczający do podjęcia oceny czy M. K. należało przyznać status strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Gdyby prawidłowo przeprowadzono postępowanie dowodowe stosując się do zasad wyrażonych we wskazanych przepisach postępowania, to istniały podstawy do uznania skarżącego za stronę postępowania zakończonego decyzją budowlaną. Praca skarżącego z zakresu prawa administracyjnego została sprawdzona przez dwóch egzaminatorów: sędziego NSA I. K., która wystawiła z tej pracy ocenę cząstkową niedostateczną (2) oraz radcę prawnego E. L., która również wystawiła ocenę cząstkową niedostateczną (2). Uzasadniając ocenę cząstkową egzaminator: sędzia NSA I. K. wskazała, że skarżący formułując zarzuty nie dostrzegł, że w sprawie naruszone zostały przede wszystkim przepisy art. 149 k.p.a., ponieważ organ dokonał oceny przyczyn wznowienia (t.j. tego czy wnioskodawca jest stroną postępowania ) przed jego wznowieniem, podczas gdy z treści art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że postępowanie co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy prowadzi się po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania. Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych tj. z powodu niezachowania terminu lub nie wskazania ustawowej przyczyny wznowienia. Konkluzja taka jest tym bardziej zasadna po zmianie treści art.149 § 3 k.p.a. (z dniem 11 kwietnia 2011 r.) w wyniku której o odmowie wznowienia postępowania organ rozstrzyga postanowieniem a nie, jak było wcześniej, decyzją. Wprawdzie przed ww. zmianą ustawy orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite co do możliwości badania istnienia przesłanki wznowienia postępowania na etapie rozpoznania wniosku o wznowienie, ale dotyczyło to przypadków, gdy wnioskodawcy w sposób oczywisty i niewątpliwy nie przysługiwał przymiot strony - wobec czego wznowienie postępowania byłoby niecelowe. W omawianej pracy w ogóle natomiast nie zdefiniowano podstawowego występującego w sprawie problemu. Niezależnie od postawionych zarzutów zdający w żadnym miejscu pracy egzaminacyjnej nie wskazał na to, że organ odmawiając wznowienia postępowania już na tym etapie przesądził brak ustawowej przesłanki wznowienia jaką jest posiadanie przymiotu strony. Świadczy to o braku zrozumienia samej instytucji wznowienia postępowania i tego, że składa się ona w istocie z dwóch etapów: badania przyczyn formalnych przed wznowieniem postępowania i materialnych po jego wznowieniu Drugi egzaminator pracy skarżącej z zakresu prawa administracyjnego, radca prawny E. L. w uzasadnieniu oceny cząstkowej, podkreśliła, że skarżący nieprawidłowo rozpoznał i w ogóle nie podniósł w skardze, problemu dotyczącego dokonania oceny przyczyny wznowienia, która powinna być dokonana dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania; w tym względzie nie wykazał on więc znajomości licznych orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących tego zagadnienia. Zdający nie dokonał prawidłowego zastosowania przepisów prawa i nie dokonał prawidłowej ich interpretacji w odniesieniu do przedstawionego zadania z zakresu prawa administracyjnego w szczególności nie wskazał, iż przy przedstawionym stanie faktycznym wystąpiła konieczność wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem argumentacja dotycząca badania przymiotu strony, pozostaje w oderwaniu od wskazania naruszonej przesłanki wznowieniowej. Tym samym, podniesienie naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a., nie może być wystarczające dla żądania ponownego rozpoznania sprawy - bez wskazania trybu w jakim rozstrzygnięcie to ma nastąpić. W odwołaniu od powyższej uchwały, kwestionując ocenę niedostateczną, skarżący zarzucił, iż przy wystawieniu mu oceny zastosowano wyłącznie opis istotnych zagadnień, o którym mowa w § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie zespołu do przygotowania zestawu pytań testowych oraz zadań na egzamin radcowski oraz wykazu tytułów aktów prawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 70, poz. 606), z pominięciem dokonania obiektywnej oceny pracy z części piątej egzaminu radcowskiego, przy uwzględnieniu kryteriów wskazanych w art. art. 36 ust. 2 urp. Podkreślił, że Komisja Egzaminacyjna oceniając jego pracę winna brać pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Skarżący zaznaczył, że propozycja rozwiązania kazusu powinna być korzystna dla strony i odpowiadać przepisom prawa. Odwołując się do tez orzeczeń sądów administracyjnych podkreślił, iż udział w każdym stadium postępowania administracyjnego jest prawem strony, a obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zapewnić ochronę interesów prawnych strony. Zaniedbanie tego obowiązku stanowi przesłankę wznowienia postępowania. W przypadku wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony organy administracji publicznej powinny więc rozstrzygać powyższą kwestię na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Skarżący zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitego stanowisko co do momentu, w którym należy badać status strony w postępowaniu wznowieniowym: czy już na etapie wniosku o wznowienie postępowania, czy dopiero po formalnym wznowieniu postępowania. Podkreślił, że ta kwestia może budzić wątpliwości, czego przykładem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1158/10. W konsekwencji, wbrew twierdzeniu zawartemu w wytycznych, dopuszczalne było odmienne od przyjętego w nich rozwiązanie zadania z piątej części egzaminu radcowskiego. Zatem należy uznać za dopuszczalne i prawidłowe także oparcie skargi, sporządzonej w ramach rozwiązania zadania egzaminacyjnego z prawa administracyjnego, miedzy innymi na zarzutach naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, a zatem zarzutów jakie zostały sformułowane w sporządzonej skardze. Powyższe, w szczególności w połączeniu z oceną egzaminatorów wskazującą na spełnienie wymogów formalnych sporządzonej skargi, należy uznać za zaproponowanie sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesów strony, co powinno skutkować wydaniem oceny pozytywnej z piątej części egzaminu radcowskiego. Zdaniem skarżącego przemawia za tym także okoliczność, że tego rodzaju ocenę uznano za dopuszczalną i zaaprobowaną przez inne Komisje Egzaminacyjne. Po rozpatrzeniu odwołania, uchwałą z dnia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Komisja Egzaminacyjna II Stopnia utrzymała rozstrzygnięcie Komisji Egzaminacyjnej I Stopnia w mocy. W uzasadnieniu wskazała, że sporządzona przez skarżącego skarga do sądu administracyjnego stanowiąca rozwiązanie kazusu z prawa administracyjnego na egzaminie radcowskim nie dostrzega występującego w nim problemu. Istotą zadania z prawa administracyjnego było dokonanie przez zdających oceny prawidłowości rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej wniosku o wznowienie postępowania wniesionego przez właściciela działki sąsiedniej do działki co do której udzielano pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Organ pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Do oceny zdających pozostawała ocena prawidłowości postanowienia organów obu instancji odmawiających wznowienia postępowania. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, za decydujące dla uznania braku poprawności ocenianej skargi należało uznać to, że jej autor nie dostrzegł, iż postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem osoby do reprezentacji, której się zobowiązał, toczyło się w trybie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną (rozdział 12 k.p.a.). W sporządzonej skardze pominięto przepisy regulujące to postępowanie, według których następuje ocena istnienia przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania (w tym wypadku art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.) oraz przepisów w oparciu, o które wydane zostało rozstrzygnięcie w sprawie (art. 149 § 3 k.p.a.). Jest to kwestia istotna, bowiem postępowanie prowadzone po wznowieniu nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Granice sprawy zakreśla bowiem wniosek o wznowienie postępowania oraz postanowienie organu o wznowieniu postępowania. We wstępnej fazie tego postępowania (tj. bezpośrednio po wznowieniu) organ administracyjny ustala - wyłącznie - czy w ogóle wystąpiły przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Pamiętać jednak należy, że przesłanki te mają charakter kwalifikowany, zaś ich katalog jest zamknięty. W konsekwencji stwierdzenie skarżącego, iż badanie interesu prawnego strony wynika z przepisów prawa materialnego, można byłoby uznać za prawidłowe w przypadku, gdyby dotyczyło to postępowania zwykłego. W postępowaniu wznowieniowym tego rodzaju zarzuty należało jednak powiązać z przepisami ustanawiającymi przesłanki wznowienia postępowania oraz stanowiącymi podstawę orzekania w tym postępowaniu przez organy administracji. Tym bardziej, że w opisie zadania jednoznacznie wskazano na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a ponadto podano rozstrzygnięcie organu wydane w tym postępowaniu na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył, że skarżący co do zasady wskazuje, iż M. K. powinien brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 roku w charakterze strony w związku z treścią art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Nie sformułował jednakże zarzutu, który stanowiłby powiązanie tej oceny z postępowaniem w jakim wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wywiódł przy tym, że do zmiany przedstawionej oceny nie mógł doprowadzić przedstawiony w odwołaniu zarzut, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitego stanowisko co do momentu w którym należy badać status strony w postępowaniu wznowieniowym, tj. czy już na etapie wniosku o wznowienie postępowania, czy dopiero po formalnym wznowieniu postępowania. Zgadzając się z tą oceną organ podniósł, iż ze skargi sporządzonej na egzaminie radcowskim nie wynika jednakże absolutnie, żeby skarżący znal jakiekolwiek rozbieżności w tym zakresie. Nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy tego problemu, nie wskazał także na kwestie proceduralne postępowania o wznowienie postępowania. Skarżący nie dokonał żadnej analizy rozróżnienia pomiędzy fazami tego postępowania, a mianowicie tej, w której jest dopuszczalne badanie interesu prawnego, ale nie jest dopuszczalne badanie przyczyny wznowienia postępowania od tej, w której dopiero następuje badanie przyczyny wznowienia, czyli okoliczności czy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Powyższe oznacza, że skarżący nie dokonał interpretacji przepisów prawa i nie wykazał prawidłowego rozumienia przepisów regulujących przebieg postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego. Tym samym organ podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że brak jakiegokolwiek wskazania na kwestie proceduralne jest błędem takiego rodzaju, który przesądza o ocenie niedostatecznej. Mając to na uwadze Komisja Odwoławcza doszła do przekonania, że nie ma możliwości podwyższenia oceny z zadania z prawa administracyjnego, jako jednej z części egzaminu radcowskiego. Na powyższą uchwałę skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją uchwały Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, j.: 1. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez: - nierozpatrzenie w pełni prawidłowo materiału dowodowego sprawy - pracy pisemnej skarżącego z części piątej egzaminu w świetle treści zadania egzaminacyjnego oraz przepisów prawa, poglądów orzecznictwa i doktryny mających zastosowanie do objętych nią kwestii faktyczno-prawnych, - nierozpatrzenie i nieodniesienie w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów i twierdzeń sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej, a jednocześnie powoływanie się przez organ odwoławczy na kwestie rzekomo prezentowane przez skarżącego w odwołaniu, które w rzeczywistości nie były przez skarżącego podnoszone, 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 364 ust. 1 i 8 urp w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez przekroczenie Komisję II stopnia granic tzw. luzu decyzyjnego oraz wadliwą ocenę pracy egzaminacyjnej skarżącego z części piątej egzaminu w wyniku wadliwych ustaleń faktycznych dotyczących przyjętego w niej rozwiązania, - art. 365 ust. 2 urp w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez niezastosowanie do oceny pracy skarżącego z części piątej egzaminu wymaganych ustawowo kryteriów, - art. 364 ust. 10 w zw. z art. 364 ust. 1 i 8 oraz art. 365 ust. 2 urp poprzez niewłaściwe zastosowanie ustalonej przez ustawodawcę skali ocen, polegające na nieuzasadnionym utrzymaniu w mocy negatywnej oceny z zakresu prawa administracyjnego pomimo prawidłowej treści pracy egzaminacyjnej, w tym zastosowanych przepisów prawa, ich interpretacji, a także wskazania poglądów doktryny, - art. 2, 7 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie odmiennych założeń w odniesieniu do pracy skarżącego, niż w stosunku do prac ocenianych w innych komisjach egzaminacyjnych, co doprowadziło do niedopuszczalnego, nierównego traktowania skarżącego w stosunku do innych zdających znajdujących się w takiej samej sytuacji i charakteryzujących się tymi samymi cechami w tym samym stopniu. Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z dokumentów w postaci uchwał innych komisji egzaminacyjnych na okoliczność, że analogiczny do zaproponowanego przez skarżącego sposób rozwiązania zadania skutkował dla innych zdających uchyleniem uchwał komisji egzaminacyjnych I instancji. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż praca pisemna sporządzona przez niego w ramach części piątej egzaminu radcowskiego z zakresu prawa administracyjnego, zawiera jeden z dopuszczalnych sposobów rozwiązań wskazywanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Wskazał, że istotą zadania egzaminacyjnego było dokonanie przez organy oceny w zakresie posiadania przez M. K. statusu strony. Organy nie badały bowiem, czy M. K. nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy, a dopiero takie badanie byłoby badaniem przyczyny wznowienia postępowania. Jak wynika natomiast z poglądów doktryny i orzecznictwa przywołanych przez skarżącego w odwołaniu od uchwały dopuszczalne i aprobowane jest badanie przed wznowieniem postępowania, czy wnioskodawca posiada status strony. Po wznowieniu postępowania z kolei badana jest przyczyna wznowienia, a więc kwestia nieuczestniczenia w postępowaniu bez własnej winy. Powyższe oznacza, iż brak w pracy egzaminacyjnej zarzutu naruszenia przepisów regulujących postępowanie wznowieniowe, w tym wskazanych przez Komisję II stopnia, a więc art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz 149 § 3, a także § 1 i 2 tego przepisu, nie może stanowić podstawy wystawienia oceny niedostatecznej. W ocenie skarżącego prawidłowość oparcia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, sporządzonej w ramach rozwiązania zadania egzaminacyjnego z prawa administracyjnego na zarzutach naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, potwierdził przedstawiając w odwołaniu od uchwały Komisji I stopnia orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżący zarzucił zarazem, że Komisja II stopnia nie ustosunkowała się do tych orzeczeń, będących bardzo istotnymi w ramach rozpoznania sprawy i przeprowadzonej oceny pracy. Ponadto skarżący wskazał na fakt, iż przeprowadził wyczerpujący wywód prawny w zakresie próby wykazania posiadania przez M. K. interesu prawnego, jak i posiadania przez niego przymiotu strony w rozumieniu prawa budowlanego (art. 28 ust. 2) poprzez wskazanie, iż działka jego mocodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W konsekwencji, niezgodne z materiałem zgromadzonym w sprawie są twierdzenia zawarte w skarżonej uchwale, wskazujące na brak powiązania wywodu skargi z kwestią wznowienia, a w szczególności brak wyjaśnienia dlaczego występowanie działki w obszarze oddziaływania inwestycji mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania. Skarżący zwrócił także uwagę na powoływanie przez Komisję II stopnia twierdzeń w zakresie kwestii, które rzekomo dotyczą jego odwołania a nie były przez niego podnoszone, choćby zakres zaskarżenia, czy wywód dotyczący zaprezentowanego przez skarżącego orzecznictwa, z powołaniem orzeczenia, które nie było przez skarżącego prezentowane. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu odwoławczego, że nie dostrzegł istoty problemu postawionego przed zdającymi w piątej części egzaminu radcowskiego, a zatem ewentualne przedstawienie w skardze innych elementów poza tymi które zostały w niej przywołane, jak np. powoływana przez Komisję II stopnia analiza rozróżnienia pomiędzy fazami postępowania wznowieniowego, powinno decydować jedynie o gradacji oceny pozytywnej w oparciu o przyjętą w ustawie skalę ocen. Jednocześnie skarżący dołączył do skargi egzemplarze uchwał innych Komisji Egzaminacyjnych II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, w ramach których przyjęty został analogiczny do zaproponowanego przez niego sposób rozwiązania zadania egzaminacyjnego z prawa administracyjnego co skutkowało dla zdających uchyleniem uchwały Komisji I stopnia i otrzymaniem oceny pozytywnej. Powyższe wskazuje zatem, iż w odniesieniu do pracy skarżącego przyjęto odmienne założenia niż w stosunku do prac ocenianych innych Komisjach II stopnia. To natomiast stanowi niedopuszczalne, nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do innych zdających znajdujących się w tej samej sytuacji i charakteryzujących się tymi samymi cechami relewantnymi w tym samym stopniu. W odpowiedzi na skargę organ, akcentując uznaniowy charakter uchwały w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te kontrolują zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznoprawnego z daty ich podjęcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a. Skarga w tej sprawie podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Skarżący nie zgodził się z ustalonym uchwałą Komisji Egzaminacyjnej negatywnym wynikiem egzaminu radcowskiego, któremu został poddany w dniach od 14 do 17 czerwca 2011 r., kwestionując prawidłowość oceny z części piątej egzaminu (prawo administracyjne), z której otrzymał ocenę niedostateczną. Zarzuty skarżącego w tym względzie determinowały zatem zakres rozpatrzenia tej sprawy w II instancji przez Komisję Odwoławczą. Także i obecnie określają ramy kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie, a to z uwagi na fakt, że innych – pozytywnych ocen, uzyskanych z pozostałych części egzaminu, skarżący nie kwestionuje. Szczegółowy tryb składania egzaminu radcowskiego został uregulowany w przepisach art. od 36 do 369 urp oraz w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie zespołu do przygotowania zestawu pytań testowych oraz zadań na egzamin radcowski (...) - Dz. U. Nr 70, poz. 606, wydanym na podstawie art. 36 ust. 12 urp. Wynik egzaminu radcowskiego ustalany jest w drodze uchwały Komisji Egzaminacyjnej (art. 366 ust. 2 urp), od której przysługuje zdającemu odwołanie do Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości (Komisji Odwoławczej). Do postępowania przed Komisją Odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), co pozwala traktować uchwały tej Komisji jak decyzje administracyjne (art. 368 ust. 1 i 12 urp). W wyniku rozpoznania sprawy Komisja Odwoławcza podejmuje uchwałę ostateczną, biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy, w tym oceny egzaminatorów. Jest przy tym uprawniona do samodzielnej oceny pracy pisemnej zdającego w oparciu o ten materiał. Czyni to w warunkach swoistego luzu decyzyjnego, który jest związany z oceną stanu faktycznego i zasadą swobodnej oceny dowodów stan ten wyczerpujących. W tym sensie rozstrzygnięcie tego organu w kwestii ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego należy postrzegać w kategoriach charakterystycznych dla administracyjnego uznania. Ma to istotne znaczenie dla sądowej kontroli takich rozstrzygnięć, która ogranicza się w tej sytuacji do zbadania, czy na bazie materiału dowodowego sprawy organ wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami i w świetle obowiązujących przepisów miał prawo postąpić w sprawie tak jak postąpił. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy sprawy - praca pisemna skarżącego z części piątej egzaminu radcowskiego oceniona stosownie do mających zastosowanie w objętych nią kwestiach faktycznoprawnych przepisów prawa oraz poglądów orzecznictwa i doktryny - został prawidłowo uwzględniony i rozpatrzony w ustaleniach Komisji, zgodnie z regułami postępowania administracyjnego wyrażonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., służąc wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie uzasadniającym zaskarżoną uchwałę. Należy przy tym odnotować sformalizowany tryb podjęcia tej uchwały. Mianowicie, zgodnie z przepisami § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz. U. Nr 164, poz. 1314 ze zm.), regulującymi zasady funkcjonowania Komisji Odwoławczej, odwołanie od uchwały pierwszoinstancyjnej jest zawsze przedmiotem opinii dotyczącej zasadności zarzutów odwołania, którą sporządza wyznaczony członek komisji, ale jej przyjęcie jest wynikiem głosowania wszystkich członków, poprzedzonego dyskusją. Tryb ten gwarantuje pełne rozpoznanie zarzutów odwołania i należytą ich ocenę. Opinię w sprawie odwołania skarżącej od uchwały Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] sporządził sędzia NSA J. R. Została ona przestawiona na posiedzeniu Komisji Odwoławczej w dniu [...] lutego 2012 r. i była przedmiotem dyskusji członków, którzy jednogłośnie poparli tę opinię i opowiedzieli się za niepodwyższaniem oceny, uzyskanej przez skarżącą z pracy egzaminacyjnej, zakwestionowanej w odwołaniu. Ostatecznie Komisja Odwoławcza jednogłośnie podjęła ww. uchwałę z [...] lutego 2012 r. o nieuwzględnieniu odwołania i utrzymaniu w mocy zaskarżonej odwołaniem uchwały Komisji Egzaminacyjnej. Zarzuty skargi sprowadzają się przede wszystkim do zakwestionowania rozstrzygnięcia Komisji odwoławczej z punktu widzenia naruszenia granic uznania administracyjnego, nierozpoznania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nierozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania oraz naruszenia zasady równego traktowania. W ocenie Sądu zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu skarżonej uchwały Komisja Egzaminacyjna II stopnia przedstawiła zarzuty i argumenty strony podniesione w odwołaniu, a następnie odniosła się do nich w dalszej części rozważań. Zarazem sporządzając uzasadnienie uchwały Komisja Egzaminacyjna II stopnia uwzględniła kryteria, które w myśl ustawy o radcach muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu wyniku egzaminu radcowskiego. Stosownie do przepisów art. 365 ust. 2 i 3 urp przy ocenie pracy egzaminacyjnej (zadania) należy brać pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Kryteria te są zatem podstawowym wyznacznikiem oceny egzaminacyjnej. Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ nie nosi znamion dowolności, skutkiem której byłoby przekroczenie granic uznania administracyjnego. Zgodnie z zadaniem egzaminacyjnym skarżący miał dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu administracji publicznej wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez właściciela działki sąsiedniej do działki, co do której udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Tymczasem skarżący w ramach sporządzonego przez siebie projektu skargi w ogóle nie podnosi okoliczności związanych z istotą kazusu z zakresu prawa administracyjnego tj. kwestią przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący skoncentrował się na wykazaniu naruszenia przez organy art. 7, 8, 28, 77 kodeksu postępowania administracyjnego a także art. 28 Prawa budowlanego - w zakresie, w jakim nie dokonały one ustaleń określających obszar oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę w świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Słusznie zatem Komisja II Stopnia stwierdziła, że skarżący sformułował zarzuty skargi tak jak w zwykłym postępowaniu, a nie w postępowaniu wznowieniowym. Prowadzi to do uzasadnionego wniosku, że skarżący dopuścił się istotnych uchybień polegających na braku rozróżnienia trybu o wznowienie postępowania od trybu po wznowieniu postępowania. Na tym tle zaznaczyć należy, iż zaproponowanego przez skarżącego rozwiązania nie sanuje akcentowana w skardze kwestia występowania w orzecznictwie rozbieżności co do stosowania i interpretacji oceny statusu strony na konkretnym etapie postępowania wznowieniowego. Z treści rozwiązania powinna bowiem wynikać znajomość przez skarżącego tychże rozbieżności orzeczniczych, której konsekwencją byłby świadomy wybór przyjętej konkretnej koncepcji rozwiązania. Tymczasem treść pracy egzaminacyjnej sporządzonej przez skarżącego nie wskazuje na to, aby skarżący posiadał znajomość nie tylko linii orzeczniczej dotyczącej postępowania wznowieniowego, ale nawet samych przepisów regulujących to postępowanie wznowieniowe. W powyższym kontekście nie sposób nie zauważyć, iż opierając sporządzoną przez siebie skargę na zarzucie naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i szeregu przepisów postępowania - art. 7, 8, 77, k.p.a. skarżący nie podjął w uzasadnieniu projektu skargi jakiejkolwiek próby ich interpretacji w kontekście problemu prawnego, którego dotyczyło zadanie egzaminacyjne, tj. odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego. Brak w sporządzonej skardze do sądu administracyjnego analizy (szczątkowej nawet) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących problematyki wznowieniowej – jeżeli nie art. 149 § 3 k.p.a., to chociażby art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w oparciu o który symulowany na użytek egzaminu mocodawca skarżącego - jako radcy prawnego - ubiegał się o wznowienie tego postępowania, a którego to wznowienia mu odmówiono z powodu braku przymiotu strony. Nie do zaakceptowania w skali ocen pozytywnych jest skarga skierowana przeciwko orzeczeniu odmawiającemu wznowienia postępowania, w której nie uzasadniono zarzutów błędnego zastosowania przepisów leżących u podstaw tej odmowy. Tym samym brak powołania właściwych zarzutów naruszenia prawa (tj. brak jakiegokolwiek sformułowania zarzutów dotyczących uchybień organu w zakresie postępowania wznowieniowego) w stanie faktycznym będącym treścią zadania egzaminacyjnego świadczy o tym, iż skarżący nie zastosował właściwych przepisów prawa oraz nie wykazał się umiejętnością prawidłowej ich interpretacji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, która ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana (art. 4 ust.1 w zw. z art. 2 urp). Ustaleniu odpowiedniego przygotowania do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego – a więc świadczeniu pomocy prawnej, mającej na celu ochronę prawną podmiotu, na rzecz którego jest wykonywana - służy egzamin radcowski. Egzamin ten, zgodnie z art. 364 ust. 1 urp polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do tego egzaminu do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z określonych w tym przepisie dziedzin prawa i umiejętności jego praktycznego zastosowania oraz warunków wykonywania zawodu radcy prawnego i etyki tego zawodu. W pierwszej części egzaminu (teście) oceny dokonuje się według ustalonego dla danego zestawu wzorca – klucza prawidłowych odpowiedzi, co przy teście jednokrotnego wyboru, w którym tylko jedna odpowiedź jest prawidłowa, ocena polega w istocie na porównaniu zakreślonych przez zdającego odpowiedzi z ustalonym wzorcem prawidłowych odpowiedzi. Natomiast ustalenie takiego prostego wzorca oceny części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego byłoby nieuprawnione i bezcelowe z uwagi na potencjalną możliwość różnego, aczkolwiek prawidłowego rozwiązania tych samych zadań. Dlatego też ustawodawca wprowadził jedynie kryteria oceny prac pisemnych z tych części egzaminu. Wskazał w art. 365 ust. 2 urp, że przy ocenie każdego z zadań z części drugiej do piątej oceniający biorą pod uwagę w szczególności zachowania wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Określone w tym przepisie kryteria muszą być spełnione łącznie, bo tylko wtedy uprawniona jest ocena, że zdający jest przygotowany do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Zatem nawet poprawne rozwiązanie zadania pod względem formalnym, które jednak nie zawiera wyczerpującego i odpowiedniego uzasadnienia świadczącego o zrozumieniu przez zdającego istoty zagadnienia prawnego, świadczy o braku przygotowania do należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał niezbędnego minimum wiedzy w zakresie faktycznego i prawnego problemu, którego praca egzaminacyjna miała dotyczyć. Tymczasem osoba pretendująca do zawodu radcy prawnego winna zaprezentować na egzaminie pracę nie tylko kompletną formalnie, ale i poprawną merytorycznie. W tym kontekście nie można nie zauważyć, że poprawne rozwiązanie każdego zadania egzaminacyjnego zawiera w sobie szereg obiektywnie powtarzalnych problemów, które każdy profesjonalny pełnomocnik (w tym wypadku osoba zdająca) powinien dostrzec i należycie uzasadniając podnieść w treści rozwiązania. Zauważenie i odpowiednia interpretacja oraz ocena prawna tych problemów jest istotnym kryterium egzaminacyjnym. W niniejszej sprawie skarżący tego kryterium nie spełnił. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie Sąd przychylił się do stanowiska organu i uznał, że stwierdzone uchybienia w rozwiązaniu zadania egzaminacyjnego, a w szczególności brak odniesienia do problematyki wznowienia postępowania, której zadanie dotyczyło, uzasadniają stwierdzenie, że skarżący nie wykazał się na egzaminie z zakresu prawa administracyjnego wiedzą prawniczą i umiejętnością jej stosowania, niezbędną do samodzielnego i poprawnego wykonywania zawodu radcy prawnego. Sporządzona przez niego skarga nie odpowiadała powyższym wymogom. Nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosząc się do kwestii dotyczącej różnorodnych rozstrzygnięć w innych komisjach egzaminacyjnych należy zauważyć, iż każda sprawa dotycząca ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego rozstrzygana uchwałami komisji egzaminacyjnych jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a. Indywidualizm takiej sprawy powoduje, że nigdy nie jest ona rozpoznawana porównawczo, ponieważ uchwały komisji egzaminacyjnych konkretyzują normy prawa materialnego - ustawy o radcach prawnych - wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego zdającego i wyłącznie w jego sprawie. Organy administracyjne, a następnie sąd administracyjny badając całokształt zgromadzonego w indywidualnej sprawie materiału dowodowego, nie mogą wykraczać poza granice tej sprawy. W związku z tym bezzasadny był wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodów z innych prac egzaminacyjnych, albowiem badanie prac innych zdających, jak również uzasadnień ocen innych zdających, stanowiłoby wyjście poza granice sprawy. Reasumując Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wydania uchwały ustalającej negatywny wynik z egzaminu radcowskiego. Rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób odpowiadający prawu. Organy te w żadnym stopniu nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego wskazanych w skardze, w tym także zarzucanego przez skarżącą naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.