VI SA/Wa 85/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Andrzej Kuna (spr.) Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi P.S. na postanowienie Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii 1. uchyla zaskarżone postanowienie Komendanta Rejonowego Policji [...] i poprzedzające je postanowienie Komendanta Komisariatu Policji [...] z dnia [...] września 2005r. 2. zasądza od Komendanta Rejonowego Policji [...] na rzecz skarżącego P.S. kwotę 355 (słownie: trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] listopada 2003 roku P.S. wystąpił do Komendy [...] Policji o wydanie licencji pracownika zabezpieczenia technicznego II stopnia. W związku z powyższym Komendant [...] Policji zwrócił się do Komendanta Komisariatu Policji [...] o wydanie opinii. Zarówno Komendant Komisariatu Policji [...] postanowieniem z dnia [...] września 2004 roku jak również Komendant Rejonowy Policji [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 roku wydali opinie negatywną o P.S. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2005 roku uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komendanta Komisariatu Policji [...] stwierdzając, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przez zaskarżone postanowienia przepisów postępowania podniósł, iż są one zasadne. Organ administracji powinien przy zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, by następnie po dokonaniu jego oceny stwierdzić czy dana okoliczność została udowodniona czyli zastosować się w szczególności do przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, aby w rezultacie wyrazić to w formie wymaganej art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ uprawniony do wydania opinii – Komendant Komisariatu Policji [...] - ograniczył się do stwierdzenia karalności skarżącego. Natomiast organ II instancji – Komendant Rejonowy Policji [...] - podjął próbę interpretacji uzasadnienia postanowienia organu opiniującego, w sytuacji gdy niemożliwym było dokonanie jakiejkolwiek interpretacji, bowiem uzasadnienie Komendanta Komisariatu Policji [...] sprowadzało się do powołania wyłącznie dwóch wyroków o skazaniu skarżącego. Nie było to tym samym uzasadnienie wydanej opinii lecz stwierdzenie faktu. Sąd rozpoznający sprawę nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż pomimo faktu zatarcia skazania okoliczność skazania może stanowić zasadniczą podstawę negatywnej opinii wyrażonej w sprawie ubiegania się o licencję pracownika zabezpieczenia technicznego II stopnia. Skarżący zasadnie podnosił, że faktycznie nie przeprowadzono postępowania wymaganego do wydania właściwie uzasadnionej opinii. Jego twierdzenia, że w miejscu zamieszkania posiada dobrą opinię, że od skazania go przez sądy karne nie wszedł ponownie w kolizje z prawem, nie zostały właściwie zweryfikowane w postępowaniu o wydanie opinii. Nie przytaczając treści przepisów, na które powołuje się skarżący (art. 76 i art. 106 kk) należało by zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 1970 r. w sprawie III KR 25/70, który jest aktualny także w obecnym stanie prawnym, a na który zasadnie wskazuje skarżący, iż nie można się powoływać na poprzednią karalność oskarżonego, skoro uległa ona zatarciu z mocy samego prawa. Dla organu administracji wydającego opinię okoliczność skazania może stanowić pewną wskazówkę do zaczerpnięcia szerszych (wielostronnych) informacji o wnioskującym o wydanie licencji, jednakże fakt ten nie powinien (wobec treści art. 76 i art. 106 kk) stanowić podstawy do wydania opinii negatywnej. W związku z powyższym organ opiniujący przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem wymagań określonych przepisami art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. tak by nie doszło do naruszenia tych przepisów. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] lipca 2005 roku wystąpił z wnioskiem do Komendanta Komisariatu Policji [...] o wydanie nowej opinii. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 roku w oparciu o art. 30 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.) w zw. z § 10 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu... (Dz. U. Nr 78, poz. 511) oraz art. 106 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity – Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z dnia 17 listopada 2000 roku), w związku z ubieganiem się o licencję pracownika zabezpieczenia technicznego, Komendant Komisariatu Policji [...] wydał opinię negatywną o Panu P.S. Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego złożył zażalenie do Komendanta Rejonowego Policji [...] zarzucając naruszenie art.7, 10§1, 77§1, 80 i 107§1 i §3 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 31 ust. 1 w zw. z art. 29 oraz art. 26 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia. W uzasadnieniu podniósł, że negatywna opinia o P.S. wydana jest w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego, a w szczególności od złożonych w toku postępowania administracyjnego licznych opinii od osób, u których zakładał on systemy alarmowe. Komendant Rejonowy Policji [...] działając na podstawie 138 § I pkt. I ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z prowadzonym przez Komendanta Rejonowego Policji [...] postępowaniem odwoławczym w sprawie wydania negatywnej opinii o Panu P.S. postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 roku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając w uzasadnieniu, że podzielił stanowisko Komendanta Komisariatu Policji [...]. Z zebranych materiałów wynika, iż skarżący w przeszłości zatrzymywany i notowany przez policję w dalszym ciągu utrzymuje kontakty z osobami będącymi w konflikcie z prawem. Pismem z dnia [...] grudnia 2005 roku skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonemu postanowieniu niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: o art. 30 ust. 5 pkt 2, art.29 w zw. z art. 26 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.), art. 76 i 106 kk, art. 51 i 52 Konstytucji RP oraz naruszenie prawa procesowego , a mianowicie art. 7, 10§1, 77§1, 80, 107§1 i 3, 124§2 kpa. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżone postanowienie wydane było w oparciu o skazujące wyroki, które z mocy prawa uległy zatarciu, a twierdzenie, iż skarżący utrzymywał kontakt z osobami mającymi konflikt z prawem nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, natomiast naruszenie wyżej cytowanych przepisów kpa uniemożliwiło skarżącemu właściwe reprezentowanie swoich interesów w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku postępowania administracyjnego nie został naruszony żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisy ustawy o ochronie osób i mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżone decyzje z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał skargę za zasadną w części dotyczącej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Na wstępie należy podnieść, że zaskarżone postanowienia ma kluczowe znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia w toczącym się postępowania w sprawie wydania licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia. Jak wynika z dyspozycji art.29 ust.3 pkt 1 w zw. z art. 26 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia (tj. Dz.U. z 2005 r., Nr 145, poz.1221), wystawienie negatywnej opinii przesądza definitywnie o wydaniu niekorzystnej decyzji osobie ubiegającej się o licencję pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia. Chociażby z tego powodu postanowienia te winny spełniać kryteria określone w art. 107 § 3 i 124 §1 i 2 k.p.a. Składniki struktury postanowienia są w zasadzie te same co decyzji. Treść uzasadnienia faktycznego i prawnego musi być zgodna z art 107 § 3 k.p.a, zawierając ustosunkowanie się do materiału dowodowego, w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodem odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Lakoniczne uzasadnienia obu postanowień z całą pewnością nie spełniają powyższych wymogów. Ograniczenie się w uzasadnieniu praktycznie do jednego zdania sprowadzającego się do stwierdzenia, że "Pan P.S. w przeszłości notowany i zatrzymywany przez organa policji w dalszym ciągu jak ustalono utrzymuje kontakty z osobami będącymi w konflikcie z prawem." narusza dyspozycję w/cytowanych przepisów. W uzasadnieniu nie wskazano na jakich dowodach oparto taką opinię, za co i kiedy był notowany i zatrzymywany skarżący, jakiego charakteru są kontakty skarżącego z osobami będącymi w konflikcie z prawem i na czym ten konflikt z prawem polegał. Nie podano również przyczyny, dla której odmówiono wiarygodności dowodom w postaci załączonych opinii. W sytuacji gdy postanowienie to w praktyce zamyka skarżącemu drogę do uzyskania licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia winno ono ściśle odpowiadać kryteriom zakreślonym przez treść art.107 § 3 i 124 §1 i 2 k.p.a. Ponadto zwrócić należy uwagę, że podstawa prawna decyzji /postanowienia/ organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisow kpa (art. 138), tak jak ma to miejscy w tym przypadku, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji /postanowienia/ organu I instancji, ale ma obowiązek rozpatrzenia merytorycznego sprawy na skutek wniesionego odwołania bądź zażalenia. Sąd dopatrzył się również obrazy art.10§1 kpa przez uniemożliwienie skarżącemu zaznajomienie się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem postanowienia, a tym samym pozbawiono go możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. To nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Gwarantowana w tym artykule zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. W sytuacji gdy organ na podstawie zgromadzonych dowodów miał wydać, co prawda tylko postanowienie, które jednak de facto przesądzało o wydaniu na zakończenie postępowania negatywnej decyzji, był zobligowany umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest przestrzeganie zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie miedzy innymi słuszny interes obywateli. Działając w oparciu o zasadę oficjalności organ musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z dyspozycja art. 107 § 3 kpa. Reasumując należy uznać, że organ naruszył powyższe przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.