VI SA/Wa 85/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi T. O. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Postanowieniem z [...] listopada 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie sprawy. W dniu [...] maja 2008 r. na drodze krajowej nr [...], w miejscowości Z. zatrzymano do kontroli autobus o nr rej. [...], prowadzony przez M. M., którym wykonywano międzynarodowy regularny przewóz osób na trasie P. – N. w imieniu przedsiębiorcy T. O., PH L. (dalej jako skarżąca). Kierowca kontrolowanego pojazdu okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem, wystawionej na przedsiębiorcę T. O., PH L., listę pasażerów na dzień kontroli tj. [...] maja 2008 r. na trasie L. – N. oraz bilety dwóch przewożonych pasażerów na trasie B. – N. Ponadto kierowca okazał zezwolenie na [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób na trasie A. – R., wydane przez odpowiedni organ niemiecki, firmie F. GmbH, wraz z rozkładem jazdy oraz listę pasażerów i bilety osób wiezionych na trasie do B. [...] maja 2008 r. Zarówno w treści tego zezwolenia, jak i na dołączonej do niego liście podwykonawców nie została wymieniona firma T. O. PH L. Na podstawie kontroli oraz prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z [...] maja 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie ustalił, kiedy nastąpiło wpisanie strony jako podwykonawcy do zezwolenia firmy F. GmbH. Zwrócił uwagę, że wraz z odwołaniem strona przesłała m.in. potwierdzoną kopię rozkładu jazdy na trasie A. – R. oraz listę podwykonawców, na której wpisany był kontrolowany przewoźnik T. O. PH L. Wobec powyższego organ I instancji wezwał skarżącą do okazania wniosku o rozszerzenie listy podwykonawców do zezwolenia nr [...] wraz z datą potwierdzającą jego złożenie. W odpowiedzi strona wskazała, że wniosek o rozszerzenie listy podwykonawców uprawnionych do wykonywania przewozów w imieniu F. został złożony przez tą firmę w K. w Niemczech. W związku z powyższym, nie posiada tego wniosku oraz potwierdzenia jego złożenia. W tych okolicznościach sprawy organ wystąpił do Zarządu Okręgowego w K., tj. organu który wydał przedmiotowe zezwolenie, o wskazanie daty wpisania przedsiębiorcy T. O., jako podwykonawcy do zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii A. - R. W odpowiedzi, pismem z [...] lipca 2009 r., niemiecki organ wskazał, że polski przedsiębiorca T. O. PH L., nie został ujęty w zezwoleniu na transgraniczne połączenie liniowe A. - R. Mając powyższe względy na uwadze, a także uwzględniając treść przepisu art. 18 ust. 1, 18 b ust. 1 pkt 7 i 20 ust. 1 i 1a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego organ uznał, że skarżąca nie została wpisana do zezwolenia nr [...] jako podwykonawca uprawniony do wykonywania międzynarodowych przewozów regularnych na trasie A.-R. i zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 u.t.d. i lp. 2.1 załącznika do tej ustawy decyzją z [...] października 2009 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 6000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W powyższej decyzji zawarte zostało pouczenie o możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni liczonym od dnia następnego po doręczeniu decyzji. Decyzja została doręczona skarżącej 20 października 2009 r. W odwołaniu nadanym na adres organu 4 listopada 2009 r., skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, podnosząc, iż przedmiotem oceny organu powinno być zezwolenie nr [...], a nie zezwolenie nr [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2009 r. organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podał, iż termin do wniesienia odwołania upłynął 3 listopada 2009 r., a strona nadała je w Urzędzie Pocztowym 4 listopada 2009 r. – czyli po upływie terminu. Wskazał również, że strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wnosiła o przywrócenie terminu. Podniosła, że odwołanie podpisała 3 listopada 2009 r. i nakazała wysłać je na poczcie. Pracownica poinformowała ją, że termin wniesienia odwołania mija 4 listopada 2009 r. i w tym dniu korespondencja zostanie wysłana. Powyższe informacje nie zostały przez skarżącą zweryfikowane. Skarżąca podała również, że zaskarżona odwołaniem decyzja nie dotyczyła właściwego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił przy tym, że wobec braku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie miał możliwości oceny kwestii winy strony w uchybieniu tego terminu. Przesłanki uprawdopodabniające brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania zostały wskazane dopiero w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje i postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez T. O. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia odwołania. Podnosi ona jednak, że nastąpiło to bez jej winy. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do właściwego organu odwoławczego, które wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Termin do wniesienia odwołania jest terminem prekluzyjnym. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w tym postępowaniu czyli stwierdzenia, że termin do wniesienia odwołania nie został zachowany, organ obowiązany jest wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, co wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej i nie jest zależne od swobodnego uznania organu. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, "nawet nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a." (wyrok NSA z 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 5, s. 32). Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Negatywne dla strony skutki procesowe uchybienia terminu mogą zostać uchylone wskutek przywrócenia tego terminu. Organ administracji publicznej nie ma jednak kompetencji do przywrócenia terminu z urzędu, nawet w sytuacji, gdy jest przekonany o braku winy podmiotu, który dokonał czynności procesowej po upływie terminu. Warunkiem przywrócenia terminu jest złożenie przez osobę zainteresowaną wniosku o przywrócenie terminu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 1998 r., I SA/Po 1911/97). Przywrócenie terminu jest bowiem instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości. Dopiero w toku postępowania zainicjowanego takim wnioskiem organ bada brak winy po stronie zainteresowanego w uchybieniu terminu. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanego stanu faktycznego uznać należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i pomimo tego nie wystąpiła z wnioskiem o jego przywrócenie. W tej sytuacji organ zobligowany był do wydania – na podstawie art. 134 k.p.a. – postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie był natomiast uprawniony - wobec braku wniosku o przywrócenie terminu – do badania okoliczności, które doprowadziły do takiego stanu rzeczy, w tym braku winy skarżącej w niedotrzymaniu terminu. Okoliczności te nie mogły być również poddane ocenie sądu administracyjnego, albowiem sąd ten nie jest uprawniony do przywracania terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym. Na mocy art. 59 § 2 k.p.a. kompetencja do przywrócenia terminu do wniesienia od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie organowi odwoławczemu, którego ewentualne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 23 października 1998 r., SA/Sz 1115/97, Biul. Skarb. 1999, Nr 1 s. 32, wyrok NSA z 17 marca 1992 r., SA/Wr 128/92, ONSA/992, Nr 1 p 24). Wobec treści zaskarżonego postanowienia Sąd nie mógł również dokonać oceny legalności decyzji z [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2009 r. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia.