VI SA/Wa 858/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nogal Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Justyna Żurawska Protokolant st. ref. Katarzyna Mostowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2023 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 24 stycznia 2024 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD", "organ"), działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "K.p.a."), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, ze zm., dalej "u.d.p.") oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2539, dalej: "rozporządzenie o opłacie"), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201, ze zm., zwanej dalej "u.t.d.") po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący") utrzymał w mocy decyzję GITD nr [...] z 7 sierpnia 2023 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1500 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD wskazał, że 24 sierpnia 2022 r. o godzinie 08:33 urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...], znajdujące się na odcinku drogi krajowej nr [...] K. (granica państwowa) - węzeł S., zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...], co zostało odnotowane pod numerem ewidencyjnym [...]. GITD wyjaśnił, że w wyniku dokonanej kontroli ustalono iż ww. pojazd samochodowy został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (SPOE KAS). Z aktywnym kontem użytkownika powiązano urządzenie służące do uiszczania opłat elektronicznych, które zgłaszało konieczność poboru opłaty dla ww. sekcji płatnej powiązanej z wykrytym przejazdem. Na koncie użytkownika typu przedpłaconego nie znajdowały się środki umożliwiające pokrycie należnej opłaty. Tym samym, jak stwierdził organ, za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Organ wyjaśnił również, że na podstawie danych pozyskanych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała 12000 kg. Ponadto w oparciu o dane zawarte w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną ustalił, iż na dzień odnotowania naruszenia odpowiedzialnym był podmiot będący posiadaczem ww. pojazdu samochodowego, tj. Spółka. Organ wskazał, że pismem z 7 czerwca 2023 r. zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia zarejestrowanego podczas ww. przejazdu, pouczając o treści art. 10 § 1 K.p.a. Przedmiotowe zawiadomienie doręczono osobie uprawnionej do odbioru 12 czerwca 2023 r. i pozostało bez odpowiedzi. GITD wskazał, że mając na względzie powyższe okoliczności oraz zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, że Strona korzystająca z drogi publicznej 24 sierpnia 2022 r. naruszyła obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Konsekwencją tego było nałożenie na Stronę kary pieniężnej w wysokości 1 500 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, GITD po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, powtórzył ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania w I instancji uznając je za prawidłowe i stwierdził, że nie ma wątpliwości, że w dniu naruszenia tj. 24 sierpnia 2022 r. nie odnotowano żadnych transakcji dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]. Organ podkreślił, że ustalił, iż na koncie użytkownika w dniu odnotowania naruszenia w systemie e-TOLL nie znajdowały się dostępne środki pieniężne na pokrycie opłaty za zrealizowany przejazd w ww. dniu. Stan salda użytkownika był ujemny i wynosił w tym dniu minus 320,37 zł. Suma nieuiszczonych opłata elektronicznych za zrealizowane przejazdy 24 sierpnia 2022 r. wynosiła 80,08 zł. Użytkownik doładował swoje konto po odnotowanym naruszeniu tj. 7 września 2022 r. o godzinie 08:43 kwotą 1000 zł. W związku z powyższym w chwili przejazdu płatnym odcinkiem drogi krajowej nr [...] tj. 24 sierpnia 2022 r. o godzinie 08:33 opłata elektroniczna nie została uiszczona. W odniesieniu do argumentu Strony dotyczącego przedawnienia przedmiotowego postępowania, GITD podniósł, że sprawa dotycząca naruszenia z 24 sierpnia 2022 r., pierwotnie prowadzona była wobec innego podmiotu pod sygnaturą [...], natomiast wszczęcie postępowania administracyjnego o sygnaturze [..] na Stronę niniejszego postępowania nastąpiło na kanwie art. 13n ust. 2 u.d.p. Tym samym, organ wskazał, że pierwsze zawiadomienie dotyczące naruszenia z 24 sierpnia 2022 r. o sygnaturze [...] zostało podpisane 11 maja 2023 r., tak więc zdaniem organu, należy uznać, że został zachowany 9 miesięczny termin, o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p. i wszczęcie postępowania wobec innego podmiotu wstrzymało bieg terminu przedawnienia naruszenia względem Spółki. W konsekwencji powyższego organ uznał, że miał prawo wszcząć postępowanie administracyjne wobec Strony 7 czerwca 2023 r. Decyzję GITD z 24 stycznia 2024 r. Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 4 K.p.a., polegające na uznaniu, iż do wszczęcia postępowania z urzędu nie jest wymagane poinformowanie Strony, gdy w rzeczywistości brak poinformowania Strony o wszczęciu z urzędu postępowania przez organ oznacza, że postępowanie w stosunku do Strony się nie toczy, 2) art. 13n ust. 1 u.d.p., polegające na nie uwzględnieniu przedawnienia prawa do określenia przez organ kary. W uzasadnieniu skargi, Skarżący przedstawił argumentację popierającą podniesione zarzuty, podkreślając, że Strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania 12 czerwca 2023 r., a więc po upływie 9 miesięcy od dnia zdarzenia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa materialnego co miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją nałożono na Skarżącego karę pieniężną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za przejazd przez Skarżącego pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 t, płatnym odcinkiem drogi krajowej nr [...]K. (granica państwowa) - węzeł S., w sytuacji gdy w dniu przejazdu na koncie użytkownika typu przedpłaconego nie znajdowały się środki umożliwiające pokrycie należnej opłaty. Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., zgodnie z którym "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.". Według art. 13ha ust. 1 u.d.p., "Opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6", to jest w rozporządzenia w sprawie opłat. Jak wynika natomiast z załącznika nr 1 pkt 4 do rozporządzenia drogowego, autostrada [...]na odcinku K. (granica państwowa) - węzeł S., została wymieniona jako odcinek drogi krajowej na której pobiera się opłatę elektroniczną. Podkreślenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 13n ust. 1 u.d.p., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2f, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 9 miesięcy. W niniejszej sprawie naruszenie przez Skarżącego obowiązku uiszczenia należnej opłaty elektronicznej za przejazd pojazdem samochodowym płatnym odcinkiem drogi krajowej miało miejsce 24 sierpnia 2022 r. W świetle cyt. art. 13n ust. 1 u.d.p., skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie powinno nastąpić do 24 maja 2023 r. Tymczasem organ poinformował Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez Skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd 24 sierpnia 2022 r., pismem z 7 czerwca 2023 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że wszczęcie spornego postępowania administracyjnego wobec Spółki nastąpiło po upływie okresu 9 miesięcy, o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p. Organ stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie doszło do wstrzymania biegu przedawnienia naruszenia obowiązku uiszczenia przez Skarżącego opłaty elektronicznej za przejazd 24 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 13n ust. 2 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2f, w okresie określonym w ust. 1, wstrzymuje bieg przedawnienia naruszenia, w sprawie którego wszczęto postępowanie. Należy jednak zauważyć, że w terminie, o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p., nie wszczęto postępowania administracyjnego wobec Skarżącego lecz wobec innego podmiotu. Oznacza to, że w terminie o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p., nie wszczęto, postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego za popełnione przez Niego 24 sierpnia 2022 r. naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej – a więc nie mogło dojść do wstrzymania biegu przedawnienia naruszenia popełnionego przez Skarżącego 24 sierpnia 2022 r. Organ zawiadomieniem z 11 maja 2023 r. skierowanym do S. T. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie, które w rzeczywistości nie miało miejsca. S. T. bowiem, 24 sierpnia 2022 r., o godzinie 08:33 nie poruszał się pojazdem samochodowym o numerze rejestracyjnym [...], na odcinku drogi krajowej nr [...] K. (granica państwowa) - węzeł S.. Dlatego też organ umorzył to postępowanie administracyjne decyzją z 10 sierpnia 2023 r. nr [...] (k. 40-39 akt administracyjnych). W świetle powyższych wyjaśnień Sąd stwierdza, że wszczęcie postępowania w sprawie kary pieniężnej wymierzonej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej wobec podmiotu, który nie popełnił naruszenia polegającego na nieuiszczeniu należnej opłaty elektronicznej za dany przejazd, nie wstrzymuje biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p. w stosunku do podmiotu który popełnił to naruszenie dokonując tego przejazdu. Sąd stwierdza, że błędne stanowisko organu w niniejszej sprawie, powołującego się na wstrzymanie przedawnienia naruszenia w niniejszej sprawie na podstawie art. 13n ust. 2 u.d.p., wynika z błędnego rozumienia pojęcia "sprawy administracyjnej", które organ ujmuje wyłącznie od strony przedmiotowej pomijając jej stronę podmiotową. Kwestię tę wyjaśnił dokładnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 stycznia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 5499/23. Sąd zawartą w tym wyroku argumentację WSA w Warszawie przyjmuje za własną. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na art. 1 pkt 1 K.p.a., który posługuje się pojęciem "sprawy indywidualnej" (sprawy administracyjnej), ale pojęcia tego nie definiuje. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że pojęcie to należy rozumieć jako "zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem" (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 7–8). Z kolei z innej definicji wynika, że jest to "przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi" (por. T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Księga z okazji 40-lecia pracy naukowej profesora Jana Jendrośki, AUW. Prawo 1990/168, s. 334). Wspólną cechą powołanych prób zdefiniowania pojęcia sprawy na gruncie K.p.a. obok elementów przedmiotowych, do których zalicza się normę prawa materialnego podlegającą indywidualizacji i konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej oraz stan faktyczny, do którego ta norma ma zastosowanie, stanowią nierozerwalnie z tym pojęciem związane elementy podmiotowe tj. adresat sprawy i organ ją rozstrzygający (por. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 1). Tym samym nie jest uprawnione twierdzenie, że sprawy administracyjne wszczęte z urzędu wobec różnych podmiotów stanowią jedną i tożsamą sprawę administracyjną, w przypadku, gdy tylko jeden z tych podmiotów może być adresatem określonej normy prawnej w konkretnym stanie faktycznym, do którego ta norma ma zastosowanie. W odróżnieniu bowiem od postępowania karnego, postępowanie administracyjne nie przewiduje prowadzenia postępowania "w sprawie", które następnie, przy spełnieniu określonych warunków, może przerodzić się w postępowanie "przeciwko osobie". Sąd całkowicie zgadza się ze stanowiskiem WSA w Warszawie zawartym w powołanym wyroku z 11 stycznia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 5499/23, że zaaprobowanie stanowiska organu o wstrzymaniu biegu terminu przedawnienia byłoby sprzeczne z celem ustanowienia tzw. przedawnienia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kar pieniężnych. Sąd przyjmuje za własną również argumentację w tym zakresie zawartą w przywołanym wyroku WSA w Warszawie. Art. 13n ust. 1 u.d.p., pełni m.in. funkcję ochronną dla strony, ma gwarantować jej, że nie będzie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej po upływie czasu wskazanego w tym przepisie. Można w tym miejscu odwołać się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z 17 lipca 2012 r., P 30/11, w którym Trybunał odnosząc się co prawda do zobowiązań podatkowych wskazał, że instytucja przedawnienia zobowiązań podatkowych służy realizacji dwóch istotnych wartości konstytucyjnych, a mianowicie: zachowania równowagi budżetowej, gdyż działa dyscyplinująco na wierzycieli publicznych oraz stabilizująco na stosunki społeczne, wygaszając zadawnione zobowiązania podatkowe. Pogląd ten można w pełni przenieść na grunt spraw w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych. Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby strona wiedziała, czy przedawniła się możliwość wszczęcia przez organy postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kar pieniężnych czy też nie. Nie może ponosić w zakresie możliwości oczekiwania na przedawnienie się możliwości wszczęcia postępowania, negowanych konsekwencji błędów popełnionych przez organ. Strona postępowania powinna również mieć ochronę prawną w sytuacji, gdy przez ustawowo określony czas nie otrzymała informacji o toczącym się wobec niej postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kary. W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że GITD wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji naruszył art. 13n ust. 1 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 13n ust. 2 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię. Wszczynając postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie organ błędnie zinterpretował art. 13n ust. 2 u.d.p., nadając niewłaściwe znaczenie pojęciu "sprawy administracyjnej", co zostało wyjaśnione powyżej. W efekcie organ błędnie uznał, że doszło do wstrzymania przedawnienia naruszenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, co skutkowało niewłaściwym uznaniem, że nie ma zastosowania w sprawie art. 13n ust. 1 u.d.p. i że nie doszło do przedawnienia naruszenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Powyższe naruszenie art. 13n ust. 1 i ust. 2 u.d.p. miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ nieprawidłowo uznał, że istnieje podstawa prawna wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za naruszenie 24 sierpnia 2022 r. obowiązku uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, po upływie 9 miesięcy od popełnionego naruszenia – pismem z 7 czerwca 2023 r. – i nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za to naruszenie, w sytuacji, gdy doszło do przedawnienia tego naruszenia na podstawie art. 13n ust. 1 u.d.p. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "P.p.s.a."), orzekł jak w pkt 1 sentencji. Uznając, że doszło do przedawnienia naruszenia będącego podstawą niniejszego postępowania administracyjnego i brak jest podstawy prawnej do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za popełnienie tego naruszenia, Sąd na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne, w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od GITD na rzecz Skarżącego kwotę 387 zł, na którą składał się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (270 zł) oraz opata skarbowa (17 zł).