VI SA/Wa 861/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA - Maria Jagielska ( spr. ) Asesor WSA - Andrzej Czarnecki Protokolant: Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o uzupełnienie opinii urbanistycznej oddala skargę Spółka C. pismem z dnia [...] listopada 2003r. wystąpiła do Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu m. W. o wydanie pozytywnej opinii w sprawie istniejącego nośnika reklamowego usytuowanego w lokalizacji ul. [...] rej. ul. [...]. Prośbę swą uzasadniła zbliżającym się końcem ważności obowiązującej decyzji z dnia [...] grudnia 2002r. zezwalającej na zajęcie odcinka pasa drogowego w podanej we wniosku lokalizacji i umieszczenie reklamy. Jak podała wnioskująca firma, Urząd warunkuje wydanie kolejnej decyzji na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy uzyskaniem aktualnej opinii urbanistycznej Wydziału Estetyki Przestrzeniu Publicznej Biura Naczelnego Architekta. Pismem z dnia [...] listopada 2003r. naczelnik w/w wydziału Urzędu m. W. poinformował wnioskującą spółkę, iż dopuszcza możliwość przedłużenia funkcjonowania nośnika reklamowego w podanej lokalizacji. C. Sp. z o.o., zwana dalej skarżącą, złożyła do wskazanego wyżej Urzędu m. W. wniosek o uzupełnienie orzeczenia z dnia [...] listopada 2003r. poprzez wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia wydanego orzeczenia. W odpowiedzi na złożony wniosek, decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. wydaną z upoważnienia Prezydenta m. W., Naczelny Architekt Miasta umorzył, wszczęte wnioskiem z dnia [...] listopada 2003r. postępowanie. W uzasadnieniu stwierdził, że opiniowanie przez administrację architektoniczną propozycji lokalizacji reklam w pasie drogowym nie odbywa się na zasadach określonych w art. 106 Kpa., ponieważ przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji o możliwości zajęcia pasa drogowego od zajęcia stanowiska przez organ administracji architektonicznej. Ponieważ opinia wydziału estetyki z dnia [...] listopada 2003r. nie miała cech orzeczenia administracyjnego, w związku z tym wystąpienie o jej uzupełnienie na podstawie art. 111 Kpa. jest bezprzedmiotowe. Organ dodał, że charakter przepisu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych wskazuje, że nie odmowa zajęcia pasa drogowego, ale udostępnienie go powinno być szczegółowo uzasadnione. Tak więc, zarządzający drogą z mocy upoważnienia Prezydenta m. W., może zasięgać opinii innych jednostek miejskich podległych Prezydentowi. Prezydent, na mocy Tymczasowego regulaminu organizacyjnego Urzędu m. W. i zatwierdzonego na jego podstawie Wewnętrznego regulaminu działalności Biura Naczelnego Architekta Miasta, wskazał jako właściwy do wydawania takich opinii Wydział Estetyki Przestrzeni Publicznej. W złożonym odwołaniu od decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie. Rozstrzygnięciu zarzucił, że narusza ono przepisy postępowania, a w szczególności art. 106, 123 i 124 Kpa oraz art.6, 8, 11 i 12 Kpa. przez zaniechanie podania podstawy prawnej wydanej opinii oraz umieszczenia pouczenia o środkach zaskarżenia. Skarżący podniósł, iż żaden z obowiązujących przepisów prawa nie wprowadza "zasady wyjątku" w sprawie lokalizacji reklamy w pasie drogowym, a decyzje wydawane w tych sprawach należą do sfery uznania administracyjnego, którego granice wyznacza art. 7 kpa. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych nie dają Zarządowi Dróg Miejskich podstawy do żądania, poza wymienionymi w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, dodatkowych dokumentów, w tym opinii urbanistycznej. W postępowaniu naruszono też zasadę szybkości postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. Podkreśliło, że jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych jak też wydanego rozporządzenia Rady Ministrów, przed wydaniem zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, nie przewiduje się wydawania opinii urbanistycznej. Jeżeli Prezydent m. W. jako zarządca dróg w tym mieście ustalił, że opinia taka ma być wydawana przez jeden z wydziałów w Biurze Architekta Miasta w procesie uzyskiwania przez inwestora zezwolenia na umieszczenie, to takie ustalenie ma jedynie wewnętrzny charakter, a więc nie jest skierowane na zewnątrz – do stron postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia. Jeśli opinii urbanistycznej nie przewiduje żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, nie jest to opinia w rozumieniu art. 106 Kpa. A zatem w przypadku wniesienia przez skarżącego wniosku o wydanie takiej opinii, organ i instancji powinien umorzyć postępowanie w sprawie wydania takiej opinii na podstawie art. 106 Kpa., informując jednocześnie stronę, że opinia taka ma charakter wyłącznie wewnętrzny. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na rozstrzygnięcie SKO w [...], skarżący domagał się uchylenia tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnego Architekta Miasta wydanej z upoważnienia Prezydenta m. W. i orzeczenie co do istoty sprawy. Podtrzymując zarzuty zgłoszone w odwołaniu od decyzji I instancji, skarżący stwierdził, iż decyzja SKO narusza przepisy art. 6 i art. 105 Kpa. Przepisy określające organizacje wewnętrzną Urzędu m. W. nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Stwierdził że ZDM winien samodzielnie podjąć decyzję i przytoczył orzeczenie NSA z dnia 22 marca 1988r. SA/Wr 1120/87 zgodnie z którym "przy braku przepisu szczególnego zobowiązującego do współdziałania organ powinien sam dokonywać wszystkich niezbędnych ocen okoliczności sprawy". Przytaczając orzeczenie NSA z dnia 13 sierpnia 2003r., II SA/Kr 2361/2002 zauważył, że "bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego , o której mowa w art. 105 § 1 Kpa. to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Spraw administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego". Dodał, że przepis art. 106 Kpa. nie stanowi podstawy umorzenia postępowania. Zdaniem skarżącego, Biuro Architekta Miasta wydało opinię, która podlega przepisom Kpa, tak więc brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie o uzupełnienie tej opinii. Biuro nie przedstawiając w swoich opiniach podstawy prawnej rozstrzygnięcia ora uzasadnienia pozbawia stronę możliwości weryfikacji uzyskanych opinii. Przepisy rozporządzenia rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych "nie dają ZDM podstawy do stosowania dodatkowych dokumentów, niezależnie od trybu wydania opinii w drodze wewnętrznych procedur czy żądania od strony przedstawienie opinii". W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że w przypadku złożenia wniosku przez C. Sp. z o.o. o wydanie opinii urbanistycznej, organ I instancji winien był umorzyć postępowanie informując jednocześnie stronę postępowania, że opinia taka ma charakter wyłącznie wewnętrzny. Dlatego też słusznie postąpił umarzając postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego o uzupełnienie takiej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nieuzasadniona. Przede wszystkim należy stwierdzić, że rozpatrywana sprawa nie jest sprawą o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a Sąd ocenić ma wyłącznie prawidłowość działania organu w sprawie z wniosku skarżącego o uzupełnienie orzeczenia wydanego przez naczelnika wydziału estetyki Biura Naczelnego Architekta Miasta. Zgodnie z art. 111 § 1 Kpa. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowana zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Przepis odnosi się więc do decyzji ( na podstawia art. 126 Kpa. również do postanowień ) i złożony wniosek o uzupełnienie należy zawsze odnosić do przedmiotu uzupełnienia. W rozpatrywanej sprawie, skarżący otrzymał pismo z Urzędu m. W. Biura Naczelnego Architekta Miasta, Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej z dnia [...] listopada 2003r. dopuszczające możliwość przedłużenia funkcjonowania nośnika reklamowego zlokalizowanego w [...]. Pismo to nie może być uznane za decyzję administracyjną, przez którą należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny, wydany przez upoważniony organ, stanowiący przejaw woli tego organu, wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej bądź prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Zasady i warunki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi określiło, na podstawie art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zmianami ) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zmianami ). Zgodnie z § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia, przedstawione przez zajmującego pas drogowy projekty: 1) sposobu zabezpieczenia terenu pasa drogowego zgodnie z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego, 2) organizacji ruchu drogowego w rejonie przewidywanego zajęcia pasa i 3) plan sytuacyjny pasa drogowego przewidywanego do zajęcia powinny być zatwierdzone przez właściwy dla danej drogi organ zarządzający ruchem, po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi tzw. opinia komunikacyjna. Dla możności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymagane jest wyłącznie dokonanie uzgodnień komunikacyjnych w zakresie określonym wskazanym przepisem. Jak więc prawidłowo uznało SKO w [...] brak jest podstaw prawnych do wydawania opinii i uzgodnień w zakresie innym, niż dozwalają to przepisy cyt. rozporządzenia. Uzyskane przez skarżącego pismo z dnia [...] listopada 2003r. podpisane przez naczelnika Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej może zostać uznane za noszące charakter wyłącznie informacyjny i to zarówno dla skarżącego, jak i dla organu właściwego do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Nie może zostać uznana za decyzję administracyjną taka czynność administracyjna, która nie znajduje podstawy prawnej, nie jest podjęta przez upoważniony do tego organ i jest materialnie obojętna tj. nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu prawa, a jedynie informuje o swoim stanowisku w sprawie, która będzie w przyszłości rozpatrywana przez powołany do tego organ . Zatem żądanie skarżącego dokonania sprostowania otrzymanej informacji w trybie art. 111 § 1 Kpa. nie mogło zostać zrealizowane, a postępowanie wszczęte takim wnioskiem musiało zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Pełnomocnik skarżącego przywołał w złożonej do Sądu skardze orzeczenie NSA definiujące bezprzedmiotowość postępowania. Jeśli, jak podaje za wyrokiem NSA z dnia 22 marca 1988r. SA/Wr 1120/87, przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa, w której organ administracji władny jest i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, to w rozpatrywanej sprawie należy uznać, że takie prawo lub obowiązek rozstrzygnięcia nie występuje. Równocześnie podkreślić należy, że wszystkie działania organu władnego wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, muszą mieścić się w granicach przez prawo wyznaczonych i uzależnianie wydania takiej decyzji od opinii określonego wydziału urzędu jako aparatu pomocniczego Prezydenta m. W. będącego zarządcą dróg w [...], jest nieuprawnione i podlega kwestionowaniu przez stronę postępowania, jednak dopiero na etapie wydawania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W tym stanie rzeczy, Sad na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) skargę oddalił.