VI SA/Wa 865/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W., E.K. i G.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Powyższym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...], z dnia [...] stycznia 2018 roku, znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2017 roku, znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia "Dodatku do dokumentacji geologicznej złoża piaskowo - żwirowego ‘[...]" w kat. C,, zlokalizowanego na części działki nr [...] oraz [...] obręb [...] gmina [...], powiat [...], woj. [...]. Skargę na postanowienie SKO wnieśli: [...] Sp. z o,o Sp k., E. K. i G. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zarzucają zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "Kpa", poprzez nieuchylenie postanowienia Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz nieprzekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania pomimo stwierdzenia niewyłączenia od udziału w postępowaniu (w I instancji) pracownika Starostwa Powiatowego w P. – E. C., biorącego udział w wydaniu decyzji i wydającego z upoważnienia Starosty [...] to rozstrzygnięcie, które było przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] listopada 2017 r. oraz, co do której to osoby istnieją uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności, 2) art. 138 § 2 wzw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 wzw. z art. 126 Kpa, poprzez nieuchylenie postanowienia Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. na skutek: a) dokonania błędnych ustaleń faktycznych i uznanie, że w niniejszej sprawie: - nie stwierdzono fałszywości dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności i wydano decyzję o której wznowienie wniosły strony, - wznowienie postępowania w niniejszej sprawie nie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, b) nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania G. M. K. na okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, 3) art. 148 § 1 Kpa, poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania, że w przypadku przekroczenia terminu wskazanego w tym przepisie zasadnym jest odmowa wznowienia postępowania w oparciu o okoliczności, z powodu których organ administracji publicznej może wznowić postępowanie z urzędu, 4) art, 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C., do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że pomimo, iż w postępowaniu przed organem I instancji brała udział osoba podlegająca wyłączeniu, to nie zostały spełnione przesłanki do uchylenia orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a zatem prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących na dzień ostatecznego rozstrzygnięcia. Jak stanowi przy tym art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., m.in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego statuuje art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej zwanej k.p.a., przewidując w pkt. 3, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. W myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 i art. 156-159 k.p.a. z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja, zaistniała właśnie w rozpoznawanej sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie tak przez osobę zajmującą stanowisko organu, jak i przez pracownika upoważnionego do działania w imieniu tego organu. Z uwagi zaś na charakter postępowania poddanego kontroli sądowej (postępowanie nadzwyczajne), konieczne jest odniesienie się do kwestii właściwości instancyjnej, której prawidłowość bada sąd administracyjny, a która zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12 (treść uchwały dostępna w CBOSA) oznacza ogólną kompetencję do weryfikacji decyzji nie tylko w toku instancji, ale także w nadzwyczajnych trybach postępowania. W konsekwencji stwierdzić należy, że określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pojęcie "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Taki właśnie pogląd utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych, które uznają, że obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji, albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Tylko bowiem takie rozumienie omawianego przepisu jest w stanie zapewnić jak najpełniejszą realizację zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Mając to na uwadze Sąd stwierdza, że w świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. osoba biorąca udział w wydaniu decyzji w trybie zwykłym, nie może brać udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Ocena ta dotyka bowiem bezpośrednio tego, co przyjęto w decyzji wydanej w trybie zwykłym lub tego, co towarzyszyło jej wydaniu, zatem nie powinna jej dokonywać ta sama osoba, która wydała decyzję w zwykłym trybie postępowania. W takiej sytuacji może zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie rozstrzygnięcia sprawy, nie będzie obiektywny w ocenie wniosku o wznowienie postepowania i uchyleniu decyzji przezeń podpisanej. Instytucję wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy należy natomiast rozważać jako gwarancję prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji (postanowień) wydanych zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonego aktu, wzrasta bowiem poziom obiektywnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Z kolei potrzeba ochrony tych wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniana od modelu postępowania administracyjnego. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania (odnośnie decyzji z dnia [...] maja 2017r.) w pierwszej instancji wydał i podpisał działający z upoważnienia Starosty [...] Pan E. C. – Dyrektor Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska. Ta sama osoba działając z upoważnienia Starosty [...] podpisała decyzję z dnia z dnia [...] maja 2017 roku, znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia "Dodatku do dokumentacji geologicznej złoża piaskowo - żwirowego ‘[...]" w kat. C,, zlokalizowanego na części działki nr [...] oraz nr [...] obręb P. gmina [...], która to decyzja jest kwestionowana przez skarżących w postępowaniu nadzwyczajnym. Skoro więc ten sam pracownik podpisał decyzję ostateczną wydaną w trybie zwykłym, a następnie również postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem, to zdaniem Sądu nastąpiło to z istotnym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – poza wymienionym również art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. dopuścił się także organ drugiej instancji, skoro utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...], które ze wskazanych względów jest wadliwe. Reasumując Sąd stwierdził, że w porządku prawnym nie mogą ostać się rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu, w którym strona została pozbawiona bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy, tj. bez udziału pracowników orzekających przy jej rozpoznaniu w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Uchybienie to daje podstawę do wznowienia postępowania, a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Z tego powodu zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 p.p.s.a., i to bez konieczności odnoszenia się do meritum sprawy, jak i pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 roku, organy zastosują się do oceny wyrażonej powyżej, w szczególności uwzględnią kwestię wyłączenia pracownika, który wydał ww. decyzję od udziału w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania.