VI SA/Wa 866/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA - Maria Jagielska ( spr. ) Asesor WSA - Andrzej Czarnecki Protokolant: Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia opłat za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego C. Sp. z o.o. w W. kwotę 440zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2004r. samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło, wydaną z upoważnienia Prezydenta m. [...], decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] odmawiającą umorzenia postępowania w sprawie nałożenia na firmę "C." Sp. z o.o. kary pieniężnej za funkcjonowanie nośnika reklamowego bez wymaganego zezwolenia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] czerwca 1992r. firma [...] – poprzedniczka prawna "C." Sp. z o.o. zawarła z Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich umowę cywilną, na podstawie której miała prawo do zainstalowania, w miejscach określonych załącznikiem do umowy, 100 plansz reklamowych za umówioną opłatą. Umowa zawarta została na czas określony tj. do dnia [...] grudnia 2000r. z możliwością jej przedłużenia przez strony. Na mocy tej umowy zainstalowana została konstrukcja reklamowa w pasie drogowym [...] w rejonie ulicy [...]. Firma "[...]" zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o przedłużenie umowy. Po wymianie korespondencji między stronami , ZDM pismem z dnia [...] grudnia 2000r. przypomniał, że umowa rozwiązuje się [...] grudnia 2000r. i po tej dacie reklamy pozostające w pasie drogowym będą nielegalne, zaś za umieszczenie reklam w pasie drogowym bez zezwolenia, będą naliczane kary pieniężne zgodnie z § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. nr 6, poz. 33 ze zmianami ). Dnia [...] marca 2001r., działając z upoważnienia zarządu m. [...], Dyrektor ZDM w [...] nałożył na firmę [...] Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 27.086,40zł za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wskutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowo-wyjaśniającego z udziałem strony, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 7, 8, 9, i 10 § 1 oraz art. 67, 68, 79 i 81 Kpa. W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy przez organ I instancji, "C." Sp. z o.o. powołując się na art. 40 ust. 4 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami ) złożyła wniosek o umorzenie postępowania. Zarząd Dróg Miejskich w [...] dnia [...] grudnia 2003r. wydał, na podstawie art. 104 Kpa. decyzję, mocą której odmówił umorzenia postępowania "w sprawie nałożenia opłat za funkcjonowanie nośnika reklamowego bez wymaganego zezwolenia w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] w okresie od [...] stycznia 2001r. do [...] marca 2001r." W wyniku złożonego przez "C." odwołania, w którym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 2 Kpa. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podało, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu niezależnie od zgłoszonych przez stronę zarzutów. Przepisy Kpa. nie dają podstaw do wydania decyzji, w której organ administracji, po rozpatrzeniu wniosku strony, orzeka o odmowie umorzenia postępowania w sprawie. Kolegium nie przesądziło o zasadności czy też braku podstaw do umorzenia postępowania i nie wskazało na konkretny sposób zakończenia tego postępowania, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, C. Sp. z o.o. działając przez swego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności obu decyzji. Rozstrzygnięciom zarzucił brak podstawy prawnej poprzez naruszenie art. 40 ust. 4 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów postępowania, a w szczególności art. 67, 77 i 107 § 3 Kpa. Kolegium, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że stan sprawy o nałożenie na skarżącą firmę kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego pod reklamę jest taki, iż decyzja nakładająca karę z [...] marca 2001r. została uchylona z powodu nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji, w odpowiedzi na wniosek skarżącego, wydał decyzję o odmowie umorzenia postępowania, która musiała zostać uchylona przez Kolegium z uwagi na fakt, iż przepisy Kpa. nie przewidują takiej możliwości. Ponowne rozpatrzenie sprawy pozwoli organowi I instancji zakończyć postępowanie w sprawie w sposób dozwolony przepisami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( dz. U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie jej zgodności z prawem tak materialnym, jak też procesowym. Badając zaskarżone rozstrzygnięcie pod tym kątem należy stwierdzić, że złożona skarga jest uzasadniona z innych jednakże przyczyn, niż wskazanych w skardze. Złożony przez stronę postępowania, a skarżącego w niniejszej sprawie, wniosek o umorzenie postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, został błędnie potraktowany przez organ I instancji jako złożony w trybie art. 105 § 2 Kpa. i następnie wadliwie rozstrzygnięty poprzez wydanie decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Decyzja taka, jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy, nie znajduje umocowania w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że została wydana bez podstawy prawnej. Jednakże organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od takiej decyzji, może działać tylko w granicach wyznaczonych przez art. 138 § 1 pkt 1 - 3 i § 2 Kpa. Nie może zatem stwierdzić nieważności decyzji. W rozpatrywanej sprawie, SKO w [...] rozstrzygnęło odwołanie od decyzji o odmowie umorzenia postępowania w ten sposób, że na podstawie art. 138 § 2 Kpa. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. W tym miejscu należy powtórzyć, że organ odwoławczy rozpatrywał, zainicjowaną wnioskiem skarżącego o umorzenie postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, decyzję o odmowie umorzenia postępowania. Działał zatem jako organ II instancji w tej sprawie, nie zaś w sprawie o nałożenie kary pieniężnej. Prawidłowo uznając, że decyzja o odmowie umorzenia postępowania jest niedopuszczalna, bo nie regulowana przepisami dającymi podstawę do jej wydania, przyjął wadliwą podstawę swego rozstrzygnięcia tj. art. 138 § 2 Kpa. i uchylając niedopuszczalną decyzję nakazał organowi I instancji przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Z treści przepisu art. 138 § 2 Kpa. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy wymaga ona przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub części. Sprawa badana przez SKO dotyczyła, jak już wyżej zaznaczono, odmowy umorzenia postępowania, a więc organ uchylając decyzję wadliwą winien był umorzyć postępowanie w tej sprawie, a nie nakazywać przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, SKO odnosiło dyspozycję przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego do postępowania w sprawie o nałożenie kary, tymczasem nie rozpatrywało odwołania od decyzji wydanej w tej sprawie, lecz w sprawie "wpadkowej" - odmowy umorzenia postępowania i tylko tej sprawy winno dotyczyć rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. i umorzenie postępowania w sprawie odmowy umorzenia postępowania o nałożenie kary pieniężnej, nie oznacza, że organ I instancji nie będzie mógł, jeżeli uzna że postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, skorzystać z dyspozycji art. 105 § 1 Kpa. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 3c) ustawy Z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.