VI SA/Wa 869/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. F. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. F. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł - utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 2 k.p.a., art. 42 ust. 1, ust. 3a, ust. 3b, art. 87 ust 1, ust. 3, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 4.1 załącznika do ww. ustawy o transporcie drogowym, § 3 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych ( Dz. U.2006, Nr 151, poz. 1089 ze zm.). Podstawę ustaleń faktycznych wydania decyzji odwoławczej stanowiły okoliczności wskazane w jej uzasadnieniu, jak wskazuje organ wynikłe podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] z przyczepą o nr rej. [...] w dniu [...] czerwca 2007 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr [...] kierowanego przez A. F. Wskazuje on, iż wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nałożył na J. F. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty. Strona odwołała się od decyzji organu I instancji wskazując, że kierowca nie sprawdził prawidłowości przedziurkowania winiety przez sprzedającego. Jak wynika z jednoznacznych ustaleń organu odwoławczego, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że w dniu kontroli kierowca N. C. okazał do kontroli odcinek kontrolny rocznej karty opłaty drogowej nr i seria [...], na której nie został zaznaczony dzień, od którego zaczyna się jej ważność. Powołał się na dowody z akt sprawy w postaci protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., z którego wynikało, że na szybie pojazdu znajdowała się winieta samoprzylepna, będąca jedną z dwóch części karty opłaty drogowej, która również nie miała przedziurkowanego terminu rozpoczęcia jej obowiązywania. Uznając na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego bezzasadność argumentów odwołującego się, organ odwoławczy stwierdził prawidłowość nałożonej kary na podstawie wskazanej w uzasadnieniu podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. F. zwrócił uwagę, że ustalenia faktyczne zaskarżonej decyzji zostały oparte o stan faktyczny zasadniczo różniący się od stanu faktycznego jaki został ustalony przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. W okolicznościach kontroli jego pojazdu [...] nr rej. [...], a nie [...], która miała miejsce dnia [...] listopada 2006 r., a nie [...] czerwca 2007 r., na drodze krajowej nr [...], a nie nr [...], w L., a nie w P. – karta drogowa została przedziurkowana, ale nieprawidłowo. Zarzucił, ze niestaranność organu odwoławczego przy ustalaniu stanu faktycznego w uzasadnieniu powoduje naruszenie art. 7, 8 i 107 § 3 k.p.a. W szczególności nie pozwala skarżącemu na ustosunkowanie się do decyzji odwoławczej , która powinna być uchylona. Jednocześnie zarzucił decyzji organu I instancji wydanie jej na błędnych przesłankach merytorycznych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Przyznał, ze stan faktyczny decyzji odwoławczej różni się istotnie od stanu faktycznego, na podstawie którego organ I instancji nałożył karę pieniężną 3000 zł. Uznał jednakże, że decyzja I instancyjna została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, zatem żądanie jej uchylenia przez stronę nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżącego są uzasadnione, mając na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02., Nr 153, poz.1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.) stanowiącą, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło z naruszeniem wymogów procesowych. Jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję. Ma rację skarżący, iż organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił zarówno stan faktyczny i na mocy powołanego przez siebie materiału dowodowego, którego nie ma w aktach niniejszej sprawy, nie miał podstaw do dokonania oceny prawnej. Należy nawet zauważyć, że w stanie faktycznym są dwie inne kontrole, przeprowadzone w innym czasie i miejscu, i żadna nie dotyczy strony, a tym bardziej jego pojazdu, czy kierowcy, który wykonywał przewóz na jego rzecz. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych kryteriów. Organ nie tylko nie pochylił się nad argumentami odwołania, ale "rozstrzygał" o innych sprawach. Należy podkreślić, ze warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne. Przesłanki te w każdym przypadku muszą być zindywidualizowane, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualnie rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Rozważania organu odwoławczego sprowadzają się do analizy przepisów prawa materialnego w odniesieniu do innego stanu faktycznego spraw związanych z brakiem skasowania winiety. W konsekwencji nie odniósł się do konkretnego stanu faktycznego sprawy objętej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r., a zatem na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego nie mógł także przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w sprawie niniejszej. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na brak prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i prawidłowego uzasadnienia decyzji, w którym nie tyle brak jest zindywidualizowanych przesłanek uzasadniających wydane rozstrzygnięcie, co zawarto w nim elementy stanów faktycznych zupełnie innych spraw - sądowa kontrola wydanego w dniu [...] lutego 2008 roku rozstrzygnięcia Główny Inspektor Transportu Drogowego nie jest możliwa. Wskazana wadliwość decyzji organu II instancji uniemożliwia badanie merytoryczne decyzji I instancyjnej. Z zasady dwuinstancyjności, w świetle art. 15 k.p.a. wynika bowiem obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy i w jego zakresie leżał obowiązek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, a tym bardziej wskazania, dlaczego pominął dowody złożone przez stronę w toku postępowania administracyjnego na okoliczność uiszczenia opłaty (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.). Z ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji odwoławczej wynika, że organ rozpatrywał odwołanie w innej sprawie - dotyczącej podobnego przedmiotu sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględni powyższe uwagi i dokona oceny materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie jak też odniesie się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i uznając, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii niewykonalności uchylonej decyzji zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a.