VI SA/Wa 870/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2004 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że decyzje opisane w pkt 1 w uchylonej części nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W. D. kwotę 728 (siedemset dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 42 ust. 1, art. 87 ust.1, art. 92 ust. 1 pkt 6 oraz lp. 1.4.1., lp. 1.11.9. pkt 2 i 3, lp. 1.11.11. pkt 4 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), art. 15 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] nakładającą na skarżącego, W. D. karę pieniężną w wysokości 3 200 złotych. Podstawę wymierzenia kary stanowiły stwierdzone przez funkcjonariuszy kontroli naruszenia, jakich dopuścił się w dniu [...] stycznia 2004 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości S., kierujący pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] T. Z., wykonujący krajowy transport drogowy na rzecz Wielobranżowego Przedsiębiorstwa Usługowo - Handlowego "[...]" należącego do W. D. zwanego dalej skarżącym. Jak wynika z protokołu kontroli nr [...], w trakcie zatrzymania prowadzący pojazd: ـ nie posiadał dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych - naruszenie sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 3 000 złotych; ـ okazane do kontroli wykresówki z dnia [...] i [...] stycznia 2004 r. były zbyt długo zapisywane, wskutek czego nie było jednak wątpliwości co do zapisów na wykresówkach - naruszenie sankcjonowane karą pieniężną w łącznej wysokości 200 złotych. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja pozbawiona jest podstaw faktycznych i prawnych. Zdaniem strony brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej, z której wynikałoby, iż wypisanie karty 17 dni po jej zakupie powoduje jej nieważność lub skutkuje nie uznaniem uiszczonej opłaty za przejazd. Ponadto z instrukcji zawartej w treści karty nie wynika w żaden sposób, w jakim terminie od zakupu kartę należy wypełnić. Skarżący wskazał również na treść § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) twierdząc, iż zgodnie z jego treścią karta opłaty nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty jeżeli jest niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5. Powyższy przepis nie dotyczy więc kwestii terminu wypełnienia karty. Odnośnie zarzutu zbyt długiego zapisywania wykresówek skarżący wyjaśnił, iż w dniach [...] (sobota) i [...] (niedziela) stycznia 2004 r. zmuszony był opuścić pojazd i udać się na odpoczynek, nie miał jednak możliwości zabrania ze sobą tarczki tachografu, bowiem wyjęcie jej z urządzenia bez pozostawienia innej tarczki powoduje jego uszkodzenie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2004 r. W ocenie organu zarzuty strony podnoszone w odwołaniu są chybione, bowiem jak podkreślił organ opłatę za korzystanie z dróg krajowych uiszcza się poprzez dokonanie dwóch czynności: nabycia karty oraz prawidłowego jej wypełnienia przed rozpoczęciem przejazdu. W prawo do wypełnienia karty ustawodawca wyposażył przedsiębiorcę określając jednocześnie granice czasowe, w których karty mogą zostać wypełnione. Jak podkreślił organ, powyższe wynika z treści § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. zgodnie z którym w części dotyczącej numeru rejestracyjnego oraz terminu ważności, karta opłaty siedmiodniowej może być wypełniana w terminie 14 dni od daty jej wydania. Wypełnienie karty 17 dni po jej nabyciu przez stronę skutkowało uznaniem, iż okazana do kontroli karta była nieważna a transport wykonywany był bez uiszczenia wymaganej przepisami prawa opłaty drogowej. Stwierdzone naruszenie sankcjonowane jest karą 3 000 złotych. Odnosząc się do kwestii kary za zbyt długie zapisywanie wykresówek organ uznał, iż twierdzenia skarżącego zawarte w odwołaniu nie mają związku ze stwierdzonym naruszeniem, bowiem nic nie stało na przeszkodzie, aby w czasie, w którym nie prowadził pojazdu umieścił w tachografie inną niezapisaną tarczkę. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, pełnomocnik skarżącego adw. J. P. zarzucił zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a w szczególności naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż powyższy przepis przewiduje sankcję w postaci nieważności siedmiodniowej karty opłaty w przypadku wypełnienia jej w terminie późniejszym, niż 14 dni od daty zakupu; naruszenie lp. 1.11.9 pkt 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 92 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż kara pieniężna za zbyt długie zapisywanie wykresówki może być nałożona niezależnie od tego czy kierowca miał obowiązek w danym dniu stosować wykresówkę czy też takiego obowiązku nie miał. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów postępowania a w szczególności naruszenie przepisów art. 107 § 3 kpa, poprzez niezastosowanie się do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu od dokonanie niekorzystniej dla strony interpretacji okoliczności prawnych sprawy. W efekcie powyższego strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji ewentualnie stwierdzenie ich nieważności oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony wskazał, iż § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. nie ustanawia żadnej sankcji za niezastosowanie się do normy prawnej w nim zawartej, a w szczególności nie stanowi, iż karta wypełniona w terminie późniejszym niż 14 dni od jej wydania jest nieważna. Pełnomocnik podkreślił, iż wykładnia § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia nie może być dokonywana w oderwaniu od pozostałych jego zapisów a w szczególności ust 6 rozporządzenia, który enumeratywnie wymienia przypadki, w których karta opłaty nie stanowi dowodu potwierdzenia wniesienia opłaty. W katalogu tym nie zostało wskazane wypełnienie karty przez przedsiębiorcę w terminie późniejszym niż wskazany w § 5 ust. 2 rozporządzenia i w związku z tym zdaniem pełnomocnika organ rażąco naruszył wskazany wyżej przepis i w konsekwencji niesłusznie nałożył na skarżącego kary w wysokości 3 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Odnosząc się do kwestii zbyt długiego zapisywania wykresówek pełnomocnik skarżącego powołując się na zapis art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., zgodnie z którym kierowca zobowiązany jest stosować wykresówki w każdym dniu, w którym prowadzi pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmuje, stwierdził, iż powyższe oznacza, że kierowca nie ma obowiązku stosować wykresówek w dniu, w którym nie prowadzi pojazdu. W odczuciu pełnomocnika bez znaczenia z punktu widzenia obowiązującego prawa jest okoliczność czy w dniach, w których kierowca nie prowadził pojazdu wykresówka faktycznie znajdowała się w tachografie czy też nie, ważne jest natomiast czy w czasie, w którym kierowca ma obowiązek stosować wykresówkę, stosuje ją przez czas, na który jest ona przeznaczona. Pełnomocnik podniósł, iż przedmiotowe wykresówki znajdowały się w tachografie jedynie z obawy o ewentualne uszkodzenie urządzenia. Ponadto dodał, iż w przypadku ich wyjęcia po zakończeniu dziennego okresu pracy wykazałyby, iż każda wykresówka nie była stosowana dłużej niż przez jeden dzień to potwierdza, iż brak było podstawy do nałożenia na skarżącego kary za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego w łącznej wysokości 200 złotych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując na tę okoliczność rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przystępując do rozpoznawania przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności należy odnieść się do poruszanej już wielokrotnie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niejasności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 października 2002 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 188 z 2002 r., poz. 1577) wprowadzającego obowiązek użycia karty dobowej w ciągu 7 dni od jej zakupu, zaś karty tygodniowej w ciągu 14 dni od jej zakupu oraz brak korelacji tego rozporządzenia z rozporządzeniem z dnia 14 grudnia 2001 roku, brak określenia skutków uchybienia terminu wypełnienia karty, brak procedur zwrotu "przedterminowych" kart. Podkreślić należy, iż ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149 poz. 1452) złagodzone zostały znacznie przepisy o karach za naruszenie obowiązków nałożonych na przedsiębiorców transportowych. Przykładowo w lp. 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym wprowadzono nowy rodzaj uchybienia polegający na "wykonaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej". Kara za to uchybienie wynosi 500 zł., zaś kara za brak uiszczenia opłaty drogowej – 3 000 zł. Nowe przepisy weszły w życie 28 września 2003 r. Wraz z nową ustawą nie zostało zmienione rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. stanowiące w § 5 pkt 6, że karta niewypełniona lub wypełniona w inny sposób niż określony rozporządzeniem, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W świetle powyższego oczywistym jest, iż istnieje sprzeczność między przepisami rozporządzenia, które jako dowód wniesienia opłaty traktują tylko kartę wypełnioną prawidłowo (§ 5 ust. 6 rozporządzenia z 14 grudnia 2001 r.) a przepisami ustawy (załącznik do ustawy o transporcie drogowym p.1.4.4.), które obecnie przewidują karalność dwóch odrębnych naruszeń prawa: nieuiszczenia opłaty i nieprawidłowego wypełnienia karty. Wynika z tego wniosek, iż obecnie ustawodawca przewiduje sytuację, gdy uznaje się, że opłata jest uiszczona na podstawie dokumentu, jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona. W ocenie Sądu należy rozważyć jak stosować sprzeczne ze sobą przepisy zmienionej ustawy i rozporządzenia, które w żadnej części nie zostało formalnie uchylone. Nie ulega wątpliwości, iż z rangi aktu prawnego, jak i zasady lex posterior derogat legi priori, pierwszeństwo w zaistniałej sytuacji będą miały przepisy załącznika do ustawy o transporcie drogowym, ustanawiające nowe uchybienia polegające na nieprawidłowym wypełnieniu karty. Należy jednocześnie uznać, że § 5 ust. 6 rozporządzenia określający skutki nieprawidłowego wypełnienia karty (karta nieprawidłowo wypełniona nie jest dowodem uiszczenia opłaty) – traci moc. Oznacza to, że mogą być przypadki kiedy karta jest wypełniona nieprawidłowo, a jednak uznaje się, że opłata za przejazd została uiszczona i wymierza karę tylko za nieprawidłowe wypełnienie karty (500 zł.). Ustawodawca nie daje definicji nieprawidłowego wypełnienia karty ani nie wskazuje, jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem tj. nieuiszczeniem opłaty. W ocenie Sądu każde uchybienie należy oceniać indywidualnie kierując się wskazówką, że celem przepisów jest pobieranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd, tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie (dla innego pojazdu, w innym dniu itd.) uchybienie należy traktować łagodniej i karać według uregulowań lp. 1.4.4. załącznika do ustawy. Gdy zaś karta jest wypełniona wadliwie i w sposób, który umożliwia jej ponowne użycie lub nie pozwala na ustalenie, za który przejazd opłatę uiszczono, a więc ma na celu uniknięcie opłaty (np. brak numeru pojazdu, całkowity brak daty) a także, gdy karta została wypełniona po rozpoczęciu przejazdu, należy uznać, że opłata nie została uiszczona i karać za jej brak. Elementem prawidłowości wypełnienia karty jest także wypełnienie jej w odpowiednim czasie od daty zakupu tj. wypełnienie w ciągu 7 dni od zakupu karty dobowej i w ciągu 14 dni karty tygodniowej. W razie użycia karty po wskazanych terminach opłata zostaje uiszczona poprzez zakup karty i "skasowana" poprzez wypełnienie, wypełnienie to nie jest jednak prawidłowe, gdyż wykonane w nieodpowiednim czasie od daty zakupu. Trudno uznać w takich przypadkach, że opłata nie została uiszczona, w szczególności wobec utraty mocy przez § 5 ust. 6 rozporządzenia. Należy jednak bezwzględnie pamiętać, że wypełnienie karty dopiero w trakcie przejazdu nie jest wypełnieniem w nieodpowiednim czasie, tylko wykonywaniem przejazdu bez uiszczenia opłaty, bowiem sytuacja ta jest jakościowo zupełnie odmienna, a transport do momentu wypełnienia karty jest wykonywany bez opłaty. Reasumując, nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca uiścił opłatę drogową wykupując kartę opłat oraz wypełniając ją. Nie ulega też wątpliwości, że kartę wypełnił nieprawidłowo, bowiem wypełnienie miało miejsce po upływie 14 dni od daty zakupu. Takie wypełnienie, choć wadliwe sprawia, że cel przepisu zostaje osiągnięty, tzn. opłata za konkretny przejazd została uiszczona. Zdaniem Sądu w zaproponowanym przez organ stanowisku brak jest oceny przedmiotowej kwestii w świetle nowych uregulowań dotyczących wadliwego wypełnienia karty oraz brak wyjaśnień, dlaczego organ w zaistniałym stanie faktycznym nie zastosował nowych regulacji. Należało zatem uznać, iż takim działaniem organu naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ze wskazanych wyżej względów stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 3 000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Rozpoznając skargę w pozostałym zakresie Sąd uznał, iż przedstawione przez pełnomocnika skarżącego argumenty w kwestii zarzutu zbyt długiego zapisywania wykresówki nie zasługują na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy w toku przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2004 r. czynności kontrolnych stwierdzono, iż okazane przez kierującego pojazdem wykresówki z dnia [...] i [...] stycznia 2004 r. były zbyt długo zapisywane, wskutek czego nie było jednak wątpliwości co do zapisów na wykresówkach. Za powyższe uchybienie organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 200 złotych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym kierowcy stosują wykresówki w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. W świetle powyższego Sąd nie podzielił argumentów strony, co do sugerowanego braku obowiązku stosowania wykresówki w dniach, w których kierowca nie prowadzi pojazdu, jak i tego, że działanie strony podyktowane było koniecznością przeciwdziałania ewentualnemu uszkodzeniu urządzenia rejestrującego. Powyższe nie może więc stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ właściwie zastosował dyspozycję art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, czego konsekwencją było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 200 złotych stosownie do lp. 1.11.9 pkt 2 lit. c załącznika do ww. ustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej Sąd uznał, iż organy orzekające w sprawie działały z poszanowaniem powszechnie obowiązujących zasad postępowania administracyjnego. W sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Poczynione w trakcie postępowania ustalenia znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nie pominięto żadnego z dostępnych dowodów, a dokonana w oparciu o nie ocena znajduje wyraz w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Ponadto w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zastosowano właściwie prawo materialne. Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę w pozostałym zakresie. O kosztach Sąd orzekła na zasadzie art. 206 p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.