VI SA/Wa 870/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (nazywany dalej jako Prezes NFZ), po rozpatrzeniu odwołania E. L. (nazywana dalej skarżącą), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Dyrektor NFZ) z dnia [...] stycznia 2012 r., którą nie uwzględniono odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe, poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na terenie L. – P. Wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 4 785 120,00 PLN, na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wskazane w: 1. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484); 2. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719); 3. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. Nr 140, poz. 1144 ze zm.); 4. Zarządzeniu Nr 55/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, zmienionym zarządzeniem Nr 16/2011/DSOZ z dnia 4 kwietnia 2011 r.; 5. Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 70/2011/DSOZ z dnia 20 października 2011 r.; 6. Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r.; Termin składania ofert ustalono do dnia 8 listopada 2011 r. Skarżąca swoją ofertę złożyła w terminie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta skarżącej zajęła 24 pozycję z łączną liczbą punktów 53,333 w tym za: ofertę cenową - 20,000 pkt; jakość – 20,833 pkt; dostępność – 12,500 pkt. Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. Komisja konkursowa, działając na postawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzeń Prezesa Funduszu, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach z ofert niepodlegających odrzuceniu. Oferta skarżącej znalazła się na 27 pozycji i nie została wybrana z uwagi na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania oraz ze względu na liczbę punktów. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania te oferty, które w rankingu końcowym uzyskały co najmniej 59,166 pkt. Najwyżej oceniona oferta uzyskała 82,500 pkt. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła w terminie odwołanie. Dyrektor NFZ wydając decyzję oddalającą w całości odwołanie stwierdził, że po przeprowadzeniu oceny ofert, oferta skarżącej - na podstawie art. 142 ust. 5 pkt. 1 ustawy o świadczeniach, nie została wybrana w związku z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym oraz w związku wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na przedmiotowe postępowanie. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o ponowne rozpatrzenie jej oferty. Wskazała, iż podniosła jakość świadczonych usług poprzez zakup endometru. Zarzuciła pominięcie aspektu ludzkiego sprawy, tj. jej wieloletnią pracę, zdobyte doświadczenie i zżycie z pacjentami. Wskazała, iż gabinet stomatologiczny, w którym pracuje, jest częścią dużej przychodni nr [...] dla osiedla [...], która świadczy pełną gamę usług zdrowotnych i cieszy się dobrą opinią. W poradni znajduje się gabinet rentgenowski, z którego korzysta w leczeniu stomatologicznym, ponadto poradnia przystosowana jest dla osób niepełnosprawnych. Podkreśliła, iż w poradni pracuje od 1995 r., a po reformie służby zdrowia od 2001 r. na kontrakcie z NFZ. Nie ma nigdy problemów z wypracowaniem miesięcznego kontraktu. Prezes NFZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności i nie powiela czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji konkursowej. Wskazał, że zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, zachowanie uczciwej konkurencji oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur. W ocenie Prezesa NFZ oferta skarżącego została oceniona według jednolitych zasad dla wszystkich świadczeniodawców. Ponadto kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Wszystkie oferty zostały poddane jednolitej ocenie poprzez sprawdzenie warunków niezbędnych do realizacji świadczeń, określonych w warunkach zawierania umów oraz pod kątem kryteriów oceny ofert, obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu. Organ podkreślił, iż rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert świadczeniodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli natomiast część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy. Prezes NFZ wskazał, iż analiza postępowania konkursowego potwierdza jego przeprowadzenie zgodnie z przepisami prawa oraz przestrzeganiem zasad zawartych jednakowo w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym. W jego ocenie nie miało miejsce naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem organ I instancji zachował zasady równego traktowania oferentów zarówno w zakresie ogłoszenia, jak również przeprowadzenia tego postępowania. Podstawą do oceny ofert były określone w odpowiednich zarządzeniach Prezesa Funduszu warunki wymagane i dodatkowe do udzielania świadczeń w poszczególnych rodzajach, natomiast o ostatecznej ocenie decydowały warunki, jakimi rzeczywiście dysponował starający się o zawarcie umowy świadczeniodawca, oceniane według kryteriów ustalonych przez Prezesa NFZ. Prezes NFZ wskazał, iż skarżąca nie przedstawiła w odwołaniu żadnych zarzutów dotyczących sposobu przeprowadzenia przedmiotowego postępowania konkursowego. Odnosząc się do argumentu skarżącej, iż od wielu lat współpracuje z NFZ, wskazał, iż wśród kryteriów ocenianych w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, na podstawie wskazanych wyżej przepisów prawnych i zarządzeń Prezesa NFZ, nie ma kryterium oceniającego fakt współpracy oraz długości jej trwania. Odnośnie zakupu endometru, zauważył, iż skarżąca nabyła to urządzenie po terminie złożenia formularza ankietowego, nadto w części VIII powyższej ankiety na pytanie 1.3.1.2. (...) Czy oferent zapewnia endometr – w miejscu? (...) udzielił odpowiedzi: NIE. Stąd skarżąca nie otrzymała dodatkowych punktów rankingujących. Oferta skarżącej nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne i warunki wymagane w przedmiotowym postępowaniu wynikające z obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowym konkursie złożono bowiem oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Prezes NFZ stwierdził, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem przedmiotowej decyzji pismem z dnia 9 lutego 2012 r. poinformowano stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w postępowaniu oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, iż ocenie podlegały warunki spełnione przez nią, w zakresie wymagań i dodatkowych warunków w poszczególnych rodzajach oraz iż o ostatecznej ocenie decydowały warunki, jakimi rzeczywiście dysponował starający się o zawarcie umowy. Powtórzyła informację o zakupie endometru oraz o zakupie lasera jagowoneodymowym, które stanowią wyposażenie jej gabinetu. Podkreśliła, iż o zakupie endometru podnoszącym jakość świadczonych usług, jeszcze w trakcie trwania postępowania konkursowego powiadomiła NFZ. Powtórzyła argumenty z odwołania, iż gabinet stomatologiczny, w którym pracuje, jest częścią dużej przychodni nr [...] dla osiedla [...], która świadczy pełną gamę usług zdrowotnych i cieszy się dobrą opinią. W poradni tej pracuje od 18 lat, a od 10 lat posiada umowę z NFZ, wiąże ją również wieloletnia umowa najmu lokalu. Wskazała, iż jej współpracowniczka – również lekarz stomatolog, przyjmująca swoich pacjentów, pracująca w tym samym gabinecie, na identycznym sprzęcie, jedynie na przeciwnych zmianach, otrzymała kontrakt z NFZ. Zwróciła uwagę, iż niemożność weryfikacji dokumentów potwierdzających poprawność przeprowadzenia konkursu wyklucza stwierdzenie, iż każdy oferent spełnił wymagania określone przez przepisy prawa i zarządzenia Prezesa NFZ. Podniosłą, iż niektóre znane jej, nowo powstałe placówki, które otrzymały kontrakt, dopiero po wygraniu konkursu zaczęły poszukiwać lekarzy, pospiesznie kończyć remonty wynajętych wcześniej pomieszczeń. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa NFZ narusza przepisy prawa. Przede wszystkim należy wskazać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego, pełnego rozstrzygnięcia sprawy i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczenaich., a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podsatw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. W ocenie Sądu, Prezes NFZ wadliwie przyjął, że badanie prawidłowości postępowania konkursowego ogranicza się tylko do czynności dotyczących odwołującego się. Prezes NFZ ograniczył się do powtórzenia uzasadnienia decyzji organu I instancji, nie rozpatrzył ponownie sprawy. Wobec wniesienia przez skarżącą odwołań od rozstrzygnięcia konkursu a następnie od decyzji wydanej w I instancji zgodne z przepisami k.p.a. organy powinny wszechstronnie zbadać sprawę na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w skład którego powinny wchodzić m.in. oferty wszystkich podmiotów bioracych udział w konkursie. Tylko bowiem w takim przypadku przeprowadzona kontrola kolejnych rozstrzygnięć będzie miała charakter rzeczywisty a nie iluzoryczny. W szczególności przyjęcie odmiennego stanowiska odnośnie interpretacji art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach, tak jak to uczynił Prezes NFZ w niniejszej sprawie, uniemożliwia wywiązanie się przez niego z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W powyższej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12. Sąd w niniejszym składzie podziela w całości powyższy pogląd i przyjmuje go za własny. Skarżąca w skardze zakwestionowała poprawność przeprowadzonego konkursu zwracając uwagę, na brak dostępu do ofert innych oferentów i podając przykład, który w jej ocenie, świadczy o tym, iż dokonano niewłaściwej oceny spełniania wymagań określonych w przedmiotowym postępowaniu przez innych oferentów. Akta administracyjne przesłane Sądowi zawierają tylko ofertę skarżącej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NFZ wskazał punktację skarżącej z jednoczesnym wskazaniem tylko ilości punktów innych oferentów, którzy zostali wybrani w wyniku przeprowadzenia przedmiotowego konkursu. Uzasadnienie ilości punktów przyznanych skarżącej powinno być poparte analizą porównawczą złożonych ofert. Sąd na podstawie uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych nie jest w stanie dokonać oceny co do prawidłowości postępowania konkursowego. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie składała formalnego wniosku o udostępnienie ofert innych podmiotów, zarzut o braku dostępu do ofert innych oferentów pojawił się dopiero w skardze wraz z zarzutem o nieprawidłowej ocenie warunków wymaganych w przedmiotowym postępowaniu konkursowym. Kwestia udostępniania przez organy, prowadzące postępowanie odwoławcze pełnych akt, w tym ofert innych podmiotów biorących udział w postępowaniu było przedmiotem oceny przez sądy administracyjne. Sąd zauważa, że orzecznictwo NSA w powyższym przedmiocie jest rozbieżne. Z cyt. wyżej wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt. II GSK 121/12 wynika, że akta postępowania konkursowego powinny być przez organ rozpoznający odwołanie włączone stosownie do potrzeb tego postępowania w szczególności, gdy organ ma skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takiej sytuacji oferty i oceny ofert powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym orzeczeniu podkreślił, że nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można bowiem zaspokoić i korzystając z innych odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Sąd w niniejszym składzie podziela powyższy pogląd. Sąd nie podzielił zarzutu odnośnie pominięcia przy ocenie faktu zakupienia endometru, fakt ten nastąpił bowiem już po złożeniu oferty. W toku ponownego postępowania administracyjnego Prezes NFZ rozpozna odwołanie od decyzji Dyrektora NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r. mając na względzie uwagi Sądu dotyczące przeprowadzenia porównania punktacji przyznanej przede wszystkim tym uczestnikom konkursu, których oferty znalazły się ponad linią odcięcia w odniesieniu do punktacji otrzymanej przez skarżącą. Umożliwi to praktyczne skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylona decyzja Prezesa NFZ nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.