VI SA/Wa 88/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor Agnieszka Łąpieś –Rosińska (spr.) Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata. 1) uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w R. z dnia [...] września 2006r.; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu Pismem z dnia 5 września 2006r. Okręgowa Rada Adwokacka w R. poinformowała skarżącego M. W. o posiadanych przez niego zaległościach w łącznej wysokości 6.368 zł obejmujących kwotę 1.365 zł z tytułu kosztów postępowania oraz kwotę 5.003 zł z tytułu składki samorządowej i wezwała do ich uregulowania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Dodatkowo Rada stwierdziła, iż niewykonanie wezwania spowoduje konieczność rozważenia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania przepisu art. 44 ust.3 ustawy Prawo o adwokaturze. W dniu [...] września 2006r. Okręgowa Rada Adwokacka w R. podjęła uchwałę, mocą której zawiesiła adwokata M. W. w czynnościach zawodowych do czasu uiszczenia w całości zaległych składek samorządowych za okres ponad 6 – miesięcy oraz kosztów postępowania dyscyplinarnego. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż skarżący został wezwany do uiszczenia zaległości oraz pouczono go o konsekwencjach ich nieuregulowania zaległości. Mimo tego do dnia [...] września 2006r. czyli do dnia podjęcia uchwały M. W. nie poczynił żadnych kroków mających na celu zmniejszenie zaległości lub usprawiedliwienie ich powstania przez co zaległość powiększyła się do kwoty 6.599 zł. W dniu 26 października 2006r. M. W. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie powyższej uchwały. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zawód adwokata wykonuje od 1973r. W roku 1992 i 1993r prowadzono wobec jego osoby postępowanie dyscyplinarne. Zobowiązano go wówczas do zapłaty kary pieniężnej w wysokości w kwocie 2.500 zł oraz kosztów postępowania dyscyplinarnego w kwocie 300 zł, którą to kwotę skarżący już uiścił. Jednocześnie przyznał, że nie zapłacił orzeczonej kary pieniężnej, do uiszczenia której wezwany został po 11 latach od jej orzeczenia. Zdaniem skarżącego kara ta uległa już dawno przedawnieniu i brak jest podstaw do żądania jej zapłaty. Skarżący przytoczył treść przepisu art. 88 ust. 4 ustawy Prawo o adwokaturze zgodnie, z którym karalność przewinienia dyscyplinarnego ustaje jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęło 5 lat. W ocenie M. W. z tego przepisu wynika, że odnosi się on do przedawnienia ścigania przedawnienia orzekania i przedawnienia wykonania kary. Ponadto z art. 95 ust.1 powołanej ustawy wynika, że usunięcie wzmianki o ukaraniu dyscyplinarnym następuje z urzędu po upływie lat trzech od prawomocności orzeczenia karnego. Jednocześnie skarżący potwierdził, że miał problemy z płaceniem składek korporacyjnych. Dlatego w 2006r. wystąpił do Okręgowej Rady Adwokackiej o uiszczenie zaległości. Wyjaśnił, że przed otrzymaniem postanowieniem Rady w dniu 9 października zapłacił kwotę 1750 zł, a po otrzymaniu postanowienia dodatkowo 600 zł. Do odwołania skarżący zapłacił odpisy przekazów pieniężnych. Po rozpoznaniu odwołania Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] listopada 2006r. postanowiło zaskarżoną uchwałę utrzymać w mocy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. Zdaniem Prezydium za słusznością rozstrzygnięcia przemawia fakt posiadania przez skarżącego problemów z opłacaniem składek począwszy od 1993r. Skarżącemu były wymierzane kary dyscyplinarne w 1996r., w 1999 r. oraz w 2005r. Pismem z dnia 2 czerwca 2005r. Rada poinformowała M. W. o swoim stanowisku w zakresie zarzutu przedawnienia należności z tytułu postępowań dyscyplinarnych. Uchwałą z dnia [...] maja 2006r. rozłożono skarżącemu zaległości na raty pod rygorem zawieszenia w czynnościach zawodowych. Zdaniem Prezydium w opisanej sytuacji powziętą przez Okręgową Radę Adwokacką w R. uchwałę uznać należy za słuszną. W dniu 18 grudnia 2006r. M. W. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w R.. Nie zgodził się z zarzutem, iż nie opłacał zaległych składek samorządowych. Skarżący podkreślił, że opłacał składki według ustalonego przez Okręgową Radę Adwokacką w R. harmonogramu spłat zaległych należności. Do dnia 17 grudnia 2006. zapłacił łącznie 3.550 zł. Zdaniem M. W. spór w niniejszej sprawie dotyczy zapłaty kary dyscyplinarnej oraz kosztów postępowania dyscyplinarnego w łącznej kwocie 2.500 zł W ocenie skarżącego należności te uległy przedawnieniu. Zwrócił ponadto uwagę, że Prezydium w zaskarżonej uchwale nie ustosunkowało się do kwestii przedawnienia płatności należności na podstawie art. 88 Prawa o adwokaturze. Pismem z dnia 9 stycznie 2007r. Naczelna Rada Adwokacka przekazała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zarówno uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, jak i Okręgowej Rady Adwokackiej w R. uchybiają w sposób istotny zasadom postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, organy I jak II instancji dopuściły się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Jednocześnie w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż uzasadnienia zaskarżonych uchwał nie odpowiadają wymogom stawianym przez art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Przedmiotem skargi jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymująca w mocy uchwałę Rady Okręgowej Rady Adwokackiej w R. w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach adwokackich. Podstawę materialnoprawną zawieszenia skarżącego M. W. w czynnościach adwokackich stanowił art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002r. poz.123 Nr 1058 z póź. zm.), zgodnie z którym Okręgowa Rada adwokacka może zawiesić w czynnościach zawodowych, do czasu uiszczenia należności, adwokata, który zalega - pomimo wezwania - z zapłatą składki dłużej niż 6 miesięcy. A zatem podejmowane na tej podstawie rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i 77 k.p.a.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Skontrolowanie zaskarżonych uchwał w oparciu o powyższe kryteria nie jest możliwe, albowiem ich treść w sposób istotny uchybia postanowieniom art. 107 § 3 k. p. a. Do podstawowych elementów decyzji należy jej uzasadnienie faktyczne i prawne, które spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta, daje podstawę kontroli poprawności decyzji i odpowiada procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający. Jak podkreśla się w doktrynie uzasadnienie powinno stanowić logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów oraz kompletność wywodów (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004 , str.516 i cytowane tam piśmiennictwo). Dlatego też tak skonstruowane uchwały jak w sprawie niniejszej jako wydane z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k. p. a. nie poddają się kontroli sądowej, a to stanowi uchybienie procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy i powoduje konieczność ich uchylenia. Przede wszystkim zaskarżone uchwały nie zawierają uzasadnienia faktycznego, z którego wynikałoby szczegółowo za jaki okres i z jakiego tytułu skarżący posiada zaległości, zwłaszcza gdy chodzi o koszty postępowania dyscyplinarnego. Organ nie wyjaśnił również, czy skarżący w związku rozłożeniem należności na raty dokonywał wpłat. Z załączonych do odwołania dowodów wpłat wynika, iż przed podjęciem uchwały przez Okręgową Radę Adwokacką w R. skarżący M. W. w dniu 6 lipca 2006r. oraz w dniu 8 sierpnia 2006r. dokonywał wpłat na konto Okręgowej Rady Adwokackiej w R.. Wreszcie organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów odwołania dotyczących przedawnienia należności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym. Organ w uzasadnieniu stwierdził jedynie, że Okręgowa Rada Adwokacka o swoim stanowisku poinformowała w tym zakresie skarżącego w dniu 2 czerwca 2005r. Podkreślić jednak należy, iż to właśnie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej jako organ II instancji zobowiązane było rozstrzygnąć sprawę ponownie i ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania w treści zaskarżonej uchwały. Ponadto brak wskazania w zaskarżonej uchwale organu II instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż organy naruszyły postanowienia art. 10 § 1 k. p. a. zgodnie, z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt administracyjnych Okręgowa Rada Adwokacka w R. nie zawiadomiła skarżącego M. W. o wszczęciu postępowania w sprawie zawieszenia go w czynnościach zawodowych adwokata. Pismem dnia 5 września 2006r. Rada informowała skarżącego, iż niewykonanie wezwania spowoduje konieczność rozważenia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania przepisu art. 44 ust.3 ustawy Prawo o adwokaturze, a zatem wskazała na pewne prawne możliwości zdyscyplinowania skarżącego. W ocenie Sądu nie można było jednak uznać wskazanego pisma za równoznaczne ze wszczęciem takiego postępowania. W konsekwencji skarżący nie mając możliwości zajęcia stanowiska w sprawie otrzymał uchwałę o zawieszeniu go w czynnościach zawodowych adwokata. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.