VI SA/Wa 88/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenia apteki oddala skargę. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF) postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej "Pf.") oraz art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 kpa., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. (dalej WIF) z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej (dalej Izba Aptekarska) do udziału w postępowaniu z wniosku przedsiębiorcy [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej [...], przy ul. [...]. Postanowienie GIF wydano w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. (dalej: "WIF") wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie ,; [...]", położonej w [...] przy ul. [...] dz. nr [...] (obecnie przy ul. [...]),  WIF zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. (dalej: "OIA") o zaopiniowanie powyższego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Prezydium Rady [...] Izby Aptekarskiej zaopiniowało negatywnie przedmiotowy wniosek w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Pismem z dnia 23 czerwca 2017 r. Prezes Rady OIA zwrócił się do WIF, na podstawie art 29 pkt 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r. poz. 1429; dalej: "u.i.a."), o dopuszczenie OIA na prawach strony (w oparciu o art. 31 § 1 kpa) do przedmiotowego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], WIF odmówił dopuszczenia OIA do udziału, na prawach strony, w postępowaniu dot. udzielenia spółce [...] sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" w [...], przy ul. [...], uznając, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 kpa. Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. OIA złożyła zażalenie na postanowienie WIF, wnosząc o jego uchylenie w całości, na podstawie art. 31 § 2 zd. 2 kpa oraz art. 6, 7 i 8 kpa. oraz art. 100 Pf., a także na podstawie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GIF wskazał ,że uważa za prawidłową osnowę zaskarżonego postanowienia, jednakże nie podziela stanowiska przedstawionego przez WIF w jego uzasadnieniu. Organ II instancji wyjaśnił ,że zgodnie z art. 31 § 1 kpa., organizacja społeczna może, w sprawie dotyczącej innej osoby, występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczania do udziału w postępowaniu, o ile jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się zatem na trzech przesłankach: postępowanie dotyczy osoby trzeciej, a udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi oraz interesem społecznym. Wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie. Ustaleń w zakresie ich spełnienia dokonuje każdorazowo, na gruncie konkretnego stanu faktycznego, właściwy organ administracji publicznej, Przy badaniu spełnienia powyższych przesłanek niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej, co potwierdza w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1397/10), w którym sąd stwierdził: "Przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi.". W ocenie GIF, postanowienie Prezydium Rady [...] Izby Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], nie stanowi formy zajęcia stanowiska przez inny organ w rozumieniu art. 106 § 1 kpa. Zgodnie z art. 106 § 1 kpa. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Powyższy przepis reguluje jednak wyłącznie kwestie proceduralne. Konieczność zastosowania opisanego trybu musi zaś wynikać wyraźnie z przepisów prawa materialnego, nie można jej domniemywać. Tymczasem, ani przepisy Pf. ani przepisy u.i.a., nie uzależniają wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki od zajęcia stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego. Przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 29 pkt 5 u.i.a. stanowią jedynie o kompetencji OIA do wydania opinii w sprawie cofania lub udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. W konsekwencji, nie można przypisać postanowieniu Prezydium OIA statusu aktu administracyjnego, gdyż byłby on dotknięty wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa Stanowisko takie wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2016 r, sygn. akt VI SA/Wa 2288/15. Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że z jednej strony, OIA chce realizować zadania określone w art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a., a więc opiniować w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, dostarczając tym samym WIF dokumentację, którą będzie oceniał przy rozpatrywaniu wniosku przedsiębiorcy - niejako "współtworzyć" rozstrzygnięcie WIF. Nie oznacza to jednak utożsamienia roli organów samorządu aptekarskiego z rolą biegłego (którego opinia mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa, w szczególności w kontekście ustawowych uprawnień i zadań OIA, a także wyłącznej kompetencji organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej do oceny przesłanek uzasadniających udzielenie, albo odmowę udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Z drugiej strony, OIA żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Izba chce zatem występować jako uczestnik postępowania, a jednocześnie współdziałać z WIF w załatwieniu sprawy (poprzez wydanie opinii na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. z 2014 r. poz. 1429 u.i a.). Choć OIA nie działa w trybie art. 106 § 1 kpa., "podwójna" rola organów samorządu aptekarskiego pozostaje nie do pogodzenia. Izba nie może występować zarazem jako uczestnik postępowania administracyjnego i zewnętrzny podmiot, opiniujący wniosek przedsiębiorcy o udzielenie zezwolenia.Zdaniem organu powyższe stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w prawomocnym wyroku z dnia 18 października 2016 r, sygn. akt: VI SA/Wa 1428/16 wskazał, że: "skarżąca nie mogłaby brać udziału jako strona w postępowaniu, w którym wydawała opinię, bowiem w istocie występowałaby w podwójnej roli, a mianowicie jako organ opiniujący oraz jako strona postępowania". Izba Aptekarska (dalej skarżąca) powyższe postanowienie GIF uczyniła przedmiotem skargi. Wydanemu postanowieniu zarzuciła: 1.naruszenie prawa procesowego w postaci pominięcia art. 31 § 1 pkt 2 kpa. i nierozpatrzenie przez GIF wniosku o dopuszczenie jej na prawach strony do postępowania prowadzonego; 2.naruszenie prawa procesowego w postaci art. 77 oraz art. 80 k.p.a poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie w tym kwestii zmian prawa farmaceutycznego, które weszły w życie od dnia 25.06.2017 (Dz.U. 2017 poz. 1015); 3. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 oraz 8 k.p.a. poprzez pominięcie ich w toczącym się postępowaniu, naruszając wymogi prowadzenia procedury administracyjnej z zachowaniem praworządności, rzetelności oraz naruszając jednocześnie zasadę zaufania obywateli do organów Państwowych, nie uwzględniając istotnego interesu społecznego, oraz interesu farmaceutów wynikających ze zmian u stawy-Prawo farmaceutyczne, która weszła w życie 25 czerwca 2017 r. 4.naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 107 w związku z 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespójny bez wskazania konkretnego i rzeczywistego wyjaśnienia w uzasadnieniu przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, 5.naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art, 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do odmowy dopuszczenia skarżącej do postępowania na prawach strony podczas, gdy organ przeprowadził postępowania merytorycznie i wydał zezwolenie wbrew przepisom ustawy o zmianie ustawy prawo farmaceutyczne (Dz.U. 2017 poz. 1015), nadto nie rozpatrzył również merytorycznie zażalenia skarżącej. 6.naruszenie przepisów prawa materialnego ustawy o izbach aptekarskich poprzez odmowę udziału w postępowaniu, co stanowi blokowanie [...] Izbie Aptekarskiej wykonywania swoich ustawowych obowiązków polegających m.in. na reprezentowaniu i obronie interesów zawodu aptekarza art. 1a ust, 1 oraz art. 7 ust. 1 p. 1 i 6 w związku z art. 7 ust. 2 p. 7 Pf.. 7.naruszenie przepisów prawa materialnego ustawy o izbach aptekarskich poprzez uniemożliwienie korzystania z uprawnień, jakie daje przepis art. 29 p. 5 Pf. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Stwierdzenia, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, jak również nie ulega wykonaniu postanowienie organu I instancji. Ewentualnie na podstawie art. 145 a § 1 ustawy o p.p.s.a (Dz.U, 2017 poz.1369). zobowiązanie [...]WIF w K. do dopuszczenia [...]IA w K. do postępowania na prawach strony oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozwinęła poszczególne zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20). Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 kpa należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że OIA jest organizacją społeczną, w rozumieniu cyt. przepisu. W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, do udziału w którym dopuszczenia domaga się strona skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innego podmiotu, który - jak w rozpoznawanej sprawie - ubiega się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne. Przepis art. 99 ust. 1 i 2 Pf. stanowi, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Z treści tej regulacji wynika, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i przepisy tej ustawy nie wprowadzają wymogu uzyskiwania w tym względzie opinii organu samorządu aptekarskiego, podejmowanej w trybie art. 106 § 1 K.p.a. W art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. istnieje uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, które stwarza generalną kompetencję w tym zakresie, Wydanie opinii jest najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej polegającą na tym, że jeden z organów przed podjęciem decyzji zasięga opinii innego organu. Jednakże organ zwracający się o opinię nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. W niniejszej sprawie organ zasięgnął stanowiska OIA ,która wydala opinie negatywną Należy zaznaczyć, że postępowanie, do którego skarżąca chciała przystąpić toczyło się w sprawie z wniosku przedsiębiorcy [...] sp. z o.o. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie ,; [...]", położonej w [...],a nie w sprawie dotyczącej sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty, co niejako stanowiło argument skarżącej w przedmiocie dostępu do postępowania dotyczącego wymienionego zezwolenia. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej toczy się na zasadach, w trybie oraz w terminach określonych w ustawie – Prawo farmaceutyczne, Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie o izbach aptekarskich w zakresie określającym uprawnienia samorządu aptekarskiego. W trakcie tejże procedury wojewódzki inspektor farmaceutyczny zwraca się do organów samorządu aptekarskiego z prośbą o opinię w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Stosownie do art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich opinie w tym przedmiocie wydaje właściwa okręgowa rada aptekarska. Trzeba przy tym mieć na względzie, że zezwolenia na prowadzenie ogólnodostępnej apteki udziela wojewódzki inspektor farmaceutyczny, działając na podstawie przepisów prawa i mając na uwadze nie tylko interes wnioskodawcy, ale także interes społeczny, który nie zawsze musi być zgodny z interesem samorządu aptekarskiego. Przepisy proceduralne określają rolę okręgowej rady aptekarskiej w zakresie wyrażania opinii w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jako organu ,,współdziałającego,,, który uczestniczy jedynie w postępowaniu zmierzającym do załatwienia wniosku podmiotu zamierzającego prowadzić aptekę. W związku z tym organ samorządu aptekarskiego nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Wyrażając opinię w formie uchwały, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż samorząd zawodowy występując w roli organu współdziałającego z organem orzekającym w sprawie koncesji i wydając opinię w tym przedmiocie nie ma przymiotu strony tego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA 2168/95, z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA 596/96, niepubl., z dnia 20 stycznia 1998 r., I SA 874/97, z dnia 16 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 665/98 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1533; z dnia 26 stycznia 2006 r., I SA/Wa 849/05, z dnia 8 marca 2006 r., I SA/Wa 283/05, z dnia 19 października 2007 r.,VII SA/Wa 1272/07, z dnia 3 lipca 2008 r., VII SA/Wa 673/08). Uchwale Izby Aptekarskiej stanowiącej wniosek o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki nie można przypisać statusu aktu administracyjnego, gdyż byłby on dotknięty wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2288/15). Obowiązek współdziałania organów inspekcji farmaceutycznej z organami samorządu aptekarskiego w zakresie związanym z udzieleniem zezwolenia na prowadzenie apteki sprowadza się w tej kategorii spraw do wyrażenia opinii w kwestii dawania rękojmi należytego pełnienia przez kandydata funkcji kierownika apteki ogólnodostępnej oraz ewentualnego naruszenia zasad określonych w art. 99 ust. 3 Pf.. W ocenie Sądu, organy inspekcji farmaceutycznej zasadnie uznały brak podstaw dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Mając na względzie przytoczone wcześniej orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że skarżąca nie mogłaby brać udziału jako strona w postępowaniu, w którym wydawała opinię, bowiem w istocie występowałaby w podwójnej roli, a mianowicie jako organ opiniujący oraz jako strona tego postępowania. Także mając na uwadze fakt, że wydanie zezwolenia dotyczy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, nie daje organowi samorządu aptekarskiego uprawnienia do uczestniczenia w tym postępowaniu jako jego strona lub jako organ współdecydujący. Organy samorządu aptekarskiego nie są upoważnione ani w trybie ustawy – Prawo farmaceutyczne, ani na podstawie ustawy o izbach aptekarskich, lub w oparciu o swoje cele statutowe, do udzielania zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w tym w zakresie prowadzenia aptek ogólnodostępnych. Uprawnienie odnoszące się do prowadzenia działalności gospodarczej zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 13 ustawy o izbach aptekarskich dotyczy prowadzenia działalności wydawniczej i zarządzania majątkiem izby, nie zaś do udzielania zezwolenia na prowadzenie przez podmiot trzeci apteki ogólnodostępnej. Uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie uzasadnia także obrona interesów farmaceutów zrzeszonych w Izbie Aptekarskiej, jak i obrona interesów zawodu aptekarza. Żaden bowiem przepis ustawy – Prawo farmaceutyczne lub ustawy o izbach aptekarskich nie wymaga oceny przez organy samorządu zawodowego aptekarzy zdolności prawnej podmiotu ubiegającego się o zezwolenie ani też celowości podejmowania takiej działalności przez podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia. Zgodnie z art. 31 § 2 Kpa., kwestia odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzygana w trybie postanowienia wydawanego przez właściwy organ (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie II OSK 611/09 i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 2086/09 i z dnia 15 września 2010 r. w sprawie IV SA/Wa 1014/10 oraz glosa M.Banasik do wyroku NSA z dnia 22 grudnia 2010 wydanego w sprawie II OSK 2014/10), na które służy zażalenie, a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego i takie postanowienia organy inspekcji farmaceutycznej wydały w sprawie. Uznając zatem brak podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku