VI SA/Wa 882/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi M. Z. obecnie K. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty uiszczonej w postępowaniu o wpis na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z [...] września 2008 r., 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącej M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] z [...] listopada 2008 r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymało w mocy uchwałę nr [...] z [...] września 2008 r. Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w sprawie odmowy zwrotu M. Z. (dalej jako skarżąca) kwoty 2500 zł. Do wydania powyższej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] października 2006 r. skarżąca złożyła w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w [...] wniosek o wpis na listę radców prawnych. Wobec braków formalnych wniosku skarżąca została wezwana do ich uzupełnienia w terminie 7 dni. Pomimo dwukrotnego wezwania skarżąca wskazanych przez organ braków nie uzupełniła, czego konsekwencją było pozostawienie [...] lutego 2007 r. jej wniosku bez rozpoznania. [...] marca 2007 r. skarżąca nadesłała brakujące dokumenty, została jednak poinformowana przez organ o braku podstaw do merytorycznego rozpoznania jej wniosku z powodu pozostawienia go bez rozpoznania. [...] grudnia 2007 r. wystąpiła z wnioskiem o zwrot dokumentów i opłaty. W związku z bezczynnością organu wystąpiła do WSA w Gorzowie Wielkopolskim ze skargą na bezczynność OIRP w [...] w przedmiocie zwrotu opłaty związanej z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku o wpis na listę radców prawnych. Postanowieniem z 5 czerwca 2008 r. WSA w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę wobec niewyczerpania przez skarżącą środków zaskarżenia. Jednocześnie wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych. Stosunek prawny między osobą ubiegającą się o wpis a korporacją ma charakter publicznoprawny i takiż charakter posiada uiszczona opłata. Konsekwencją powyższego jest to, iż odmowa zwrotu opłaty przez OIRP w [...] związanej z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku o wpis na listę radców prawnych winna nastąpić w formie uchwały stanowiącej w istocie decyzję administracyjną. Żądanie zwrotu kwoty 2500 zł, uiszczonej przy składaniu w październiku 2006 r. wniosku o wpis na listę radców prawnych, skarżąca ponowiła pismem z [...] czerwca 2008 r. Uchwałą z [...] września 2008 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], na podstawie art. 154 k.p.a. w związku z art. 52 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059, z późn. zm.), odmówiła zwrotu kwoty 2500 zł wniesionej na rzecz Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] przez skarżącą w postępowaniu o wpis na listę radców prawnych, uznając, że żądanie skarżącej jest bezpodstawne. Organ wskazał, że wysokość opłaty i zasady jej ponoszenia ustalone zostały uchwałą Krajowej Rady Radców Prawnych Nr 476/VI/2005 z 22 listopada 2005 r. w sprawie wysokości opłat związanych z wpisem na listę radców prawnych lub listę aplikantów radcowskich. Dla osób ubiegających się o wpis na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy o radcach prawnych opłatę w postępowaniu o wpis na listę radców prawnych ustalono w wysokości pięćdziesięciokrotności składki członkowskiej obowiązującej w dniu złożenia wniosku. W dacie złożenia wniosku wysokość składki członkowskiej określona była Uchwałą Krajowej Rady Radców Prawnych z 12 grudnia 2003 r. w sprawie składki członkowskiej w samorządzie radców prawnych i zasad jej podziału ze zmianami wynikającymi z uchwał KRRP Nr 61/VI/2004 z 26 czerwca 2004 r. oraz Nr 484/VI/2005 z 17 grudnia 2005 r. i wynosiła 50,00 zł miesięcznie. Zwrot powyższej opłaty uiszczonej przy składaniu wniosku o wpis – w ocenie organu - nie jest możliwy, bowiem jest to opłata administracyjna. Zobowiązanie to nie ma charakteru cywilnoprawnego świadczenia, którego dochodzić można w oparciu o zasadę ekwiwalentności stosunku cywilnoprawnego. Jest to opłata o charakterze techniczno-administracyjnym, stanowiąca dla organu administracji bezzwrotny przychód, przeznaczony na finansowanie czynności technicznych i administracyjnych oraz pokrycie kosztów postępowania w ramach wykonywania przez organy samorządu zawodowego funkcji publicznych. Brak jest także podstawy prawnej dla zwrotu takiej opłaty. Nie ma przy tym znaczenia, jakie faktycznie koszty zostały poniesione po wszczęciu postępowania. Od powyższej uchwały skarżąca odwołała się i powołując się na informacje uzyskane w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w [...] oraz na stronie internetowej OIRP, wnosiła o zmianę zaskarżonej uchwały poprzez zobowiązanie Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] do zwrotu kwoty 2500 zł. Wskazaną na wstępie uchwałą Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż nie jest możliwy zwrot administracyjnej opłaty, uiszczonej przy składaniu wniosku o wpis na listę radców prawnych, albowiem zobowiązanie to nie ma charakteru świadczenia cywilnoprawnego, którego zwrotu można dochodzić w oparciu o zasadę ekwiwalentności. Opłata wnoszona przy składaniu wniosku o wpis na listę radców prawnych nie jest "opłatą za wpis", a w szczególności nie istnieje związek pomiędzy faktem wpłaty a pozytywnym załatwieniem wniosku wpisowego. Jest to opłata o charakterze administracyjnym, manipulacyjnym i stanowi ekwiwalent zwrotu kosztów postępowania wpisowego. Fakt negatywnego załatwienia wniosku nie znosi skutków funkcjonalnych i finansowych, jakie dla organów samorządu wywołał prawny fakt złożenia wniosku wpisowego, uruchamiającego procedury administracyjne. Z tego punktu widzenia – w ocenie organu – opłata została skonsumowana jako ekwiwalent finansowy dokonanych czynności urzędowych oraz kosztów poniesionych przez procesujące organy i ich biura i dlatego nie podlega ona zwrotowi. W skardze skierowanej do sądu skarżąca domagała się zobowiązania OIRP w [...] do zwrotu wniesionej opłaty za wpis na listę radców prawnych wraz z ustawowymi odsetkami od [...] października 2006 r. Zaakcentowała, że opłata w wysokości 2500 zł jest za wpis na listę radców prawnych, który w jej przypadku nie miał miejsca, gdyż wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Powołała się na obowiązującą w październiku 2006 r. interpretację przepisów dotyczących opłaty, zgodnie z którą OIRP w [...] zwracała opłatę w sytuacji, gdy nie dokonywała wpisu kandydata na listę radców prawnych. Wskazała nadto, że przedmiotowa opłata stanowiła jeden z elementów wniosku o wpis na listę radców prawnych, podobnie jak złożenie różnych dokumentów. Skoro zatem istnieje podstawa prawna do zwrotu złożonych dokumentów, to ta sama podstawa prawna nakazuje zwrot pobranej opłaty. W ocenie skarżącej nawet gdyby przyjąć, że opłata miała być przeznaczona na finansowanie czynności postępowania, to OIRP w [...] z pewnością nie przeznaczyła na koszty postępowania kwoty 2500 zł. Pozostawiła bowiem wniosek bez rozpoznania, a koszty korespondencji nie przekroczyły 100 zł. W odpowiedzi na skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wnosiło o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi motywowało tym, iż de facto skarżąca czyni przedmiotem skargi uchwałę organu I instancji, w sytuacji gdy nie jest dopuszczalne wnoszenie skargi na decyzję I instancji. Zarzuciło, że skarżąca domagała się zobowiązania organu do świadczenia pieniężnego, podczas gdy nie wchodzi to w zakres kognicji sądów administracyjnych. W zakresie wniosku o oddalenie skargi organ zachował swoją dotychczasową argumentację. Również skarżąca w piśmie z [...] sierpnia 2009 r. podtrzymała prezentowane wcześniej stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie na podkreślenie zasługuje, że sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń. Kontroluje jedynie legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie warunek ten został zrealizowany, gdyż Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych rozpoznało odwołanie od uchwały Okręgowej Rady Izby Radców Prawnych w [...]. Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu postanowienia z 10 marca 2009 r., uznając swoją niewłaściwość do rozpoznania sprawy i przekazując ją do WSA w Warszawie, z treści przedmiotowej skargi można wywieść, że dotyczy ona uchwały z [...] listopada 2008 r. nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych podjętej w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wpis na listę radców prawnych, utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Izby Radców Prawnych w [...] z [...] września 2008 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kwoty 2500 zł. W tej sytuacji Sąd uznał, że brak przesłanek do odrzucenia skargi z powodu jej niedopuszczalności. Badając legalność zaskarżonej uchwały i uchwały utrzymanej nią w mocy Sąd uznał, że zostały one wydane z naruszeniem art. 60 pkt 11 ustawy o radcach prawnych. Akty korporacji zawodowych, zgodnie z założeniami konstytucyjnego systemu źródeł prawa, nie mogą być źródłami prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym stosowanego do osób nie wchodzących jeszcze w skład korporacji zawodowej. Podstawę prawną decyzji w ich sprawach mogą stanowić jedynie akty powszechnie obowiązujące, wymienione w art. 87 Konstytucji RP, a nie akty o charakterze wewnętrznym, jakimi są uchwały korporacji. Fakt ich wydania na podstawie art. 60 pkt 11 ustawy o radcach prawnych nie zmienia ich natury prawnej i nie nadaje im przymiotu aktów powszechnie obowiązujących. Zgodnie z art. 60 pkt 11 ustawy o radcach prawnych Krajowa Rada Radców Prawnych mogła m.in. określić wysokość opłat związanych z decyzją w sprawie wpisu na listę radców prawnych. W oparciu o powyższy przepis została podjęta przez Krajową Radę Radców Prawnych uchwała nr 476/VI/2005 z 22 listopada 2005 r. w sprawie wysokości opłat związanych z wpisem na listę radców prawnych lub listę aplikantów radcowskich. W § 1 tejże uchwały określono opłatę w postępowaniu o wpis na listę radców prawnych lub listę aplikantów radcowskich prowadzonym przez radę okręgowej izby radców prawnych. Jak wynika z porównania treści powyższego przepisu uchwały i treści przepisu ustawy, uchwała wychodzi poza zakres delegacji ustawowej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przepisy zawierające delegację ustawową muszą być ściśle interpretowane. Akt wydany w oparciu o taką delegację nie będzie miał waloru legalności, jeżeli zostanie wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w ustawie. Sądy administracyjne są przy tym uprawnione do badania czy taki akt jest zgodny z ustawą, tzn. czy mieści się w granicach delegacji ustawowej. Ustawa o radcach prawnych wyraźnie precyzuje, że organy samorządu radcowskiego mogą określić jedynie wysokość opłaty związanej z decyzją w sprawie wpisu na listę radców prawnych. Oznacza to, że taka opłata może być pobierana jedynie wówczas, gdy w wyniku rozpoznania wniosku o wpis na listę radców prawnych zostanie podjęta uchwała (decyzja) wpisująca kandydata na tę listę, bądź też odmawiająca takiego wpisu. Nie może to być natomiast opłata, jak wynika z ww. uchwały, w postępowaniu o wpis. Tego typu opłata obejmuje bowiem więcej sytuacji, m.in. i taką jak w rozpoznawanej sprawie, niż to wynika z przepisu ustawy. W tej sytuacji należy – zdaniem Sądu – przyjąć, że ww. uchwała nr 476/VI/2005 nie mieści się w granicach delegacji ustawowej. Konsekwencją powyższej oceny jest uznanie, że skoro w rozpoznawanej sprawie nie została podjęta decyzja (uchwała) w sprawie wpisu na listę radców prawnych, gdyż wniosek został zwrócony z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych, nie było podstaw do pobierania opłaty, o której stanowi ustawa o radcach prawnych. Wobec stanowiska zajętego przez organ, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wszczęcia postępowania wskazać należy, iż podanie, którego braki formalne nie zostały usunięte, jest bezskuteczne. Oznacza to, że nie jest ono zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania. Do wywołania takiego skutku jest zdolne tylko żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004). Konsekwencją powyższego jest brak wymogu wydania decyzji dla pozostawienia bez rozpoznania podania o wszczęcie postępowania (por. wyrok SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSN 2000, Nr 19, poz. 702). W tej sytuacji uznać należy również, że nie ma podstaw do wydania w trybie art. 154 k.p.a. decyzji uchylającej lub zmieniającej rozstrzygnięcie, które wydano na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 lutego 1992 r., IV SA 1377/91). Oznacza to, że powoływanie się przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] na powyższy przepis było nieprawidłowe. W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.