VI SA/Wa 887/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 roku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. w W. kwotę 1017 (jednego tysiąca siedemnastu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. w W. (dalej też jako "skarżący", "strona" lub "Zakład") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej też jako "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji" lub "SKO") z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej też jako "organ I instancji" lub "Prezydent") z dnia [...] października 2018 roku nr [...], wymierzającą skarżącemu karę pieniężną w wysokości dwóch tysięcy złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a."), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 140ac ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.– zwanej dalej "p.r.d."). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu 10 sierpnia 2018 r. na drodze powiatowej (Al. K. w rej. Nr [...]) funkcjonariusz Policji zatrzymał do kontroli samochód ciężarowy marki M. o nr rej. [...]. Zatrzymanym pojazdem Zakład wykonywał na trasie z ul. R. W. do ul. E. w W. przewóz kruszywa. Pojazdem kierował M. W. W związku z przypuszczeniem przekroczenia dopuszczalnych parametrów wymiarowo-wagowych funkcjonariusz doprowadził pojazd na stanowisko kontrolne przy Al. K. [...] w W. i przekazał kontrolerom Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich wraz z dowodami rejestracyjnymi, wypisem z licencji przewoźnika drogowego oraz prawem jazdy kierowcy celem dokonania kontroli. Kontrolerzy sporządzili protokół kontroli, z którego zapisów wynika, że masa całkowita pojazdu wynosiła 26,7 tony, nacisk na drugą pojedynczą oś napędową wynosił 9,6 tony a nacisk na trzecią pojedynczą oś napędową wynosił 9,25 tony. W związku z ustaleniami kontroli, Prezydent W., decyzją z dnia [...] października 2018 roku wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości dwóch tysięcy złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Organ podkreślił, że przejazd odbywał się ulicą Al. K., stanowiącą, na odcinku, którym poruszał się pojazd w momencie zatrzymania do kontroli, drogę powiatową. Tymczasem stosownie do przepisu art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, dalej "u.d.p."), na tej drodze dopuszczalny jest ruch pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 8 ton. Skoro więc nacisk na drugą pojedynczą oś napędową wynosił 9,6 tony, zatem przekraczał wartość dopuszczalną (8 ton) o 20%; a nacisk na trzecią pojedynczą oś napędową wynosił 9,25 t, zatem przekraczał wartość dopuszczalną (8 ton) o 15,63%. Ponadto masa całkowita pojazdu wynosiła 26,7 tony, co oznacza, że przekraczała wartość dopuszczalną (25 ton) o 6,80%. W ocenie organu pierwszej instancji kontrolowany pojazd był pojazdem nienormatywnym o parametrach wymiarowo – wagowych, wymagających zezwolenia kategorii VII. Z kolei zgodnie z art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Prezydenta W., z uwagi na to, że ani nacisk poszczególnych osi, ani rzeczywista masa całkowita pojazdu, ani jego wymiary nie przekraczają dopuszczalnych wartości więcej niż o 20% ale są większe niż 10 %, należało zastosować karę za brak zezwolenia kategorii VII, której wysokość określa art. 140ab, ust. 1 pkt 3b p.r.d. Jednocześnie, w ocenie organu I instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 140aa ust. 4 lub 5 p.r.d. W odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2018 roku Zakład zarzucił naruszenie: 1. art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało wydaniem decyzji przez organ podlegający w niniejszej sprawie wyłączeniu i stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 2. art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie, gdy wystąpiły przesłanki do umorzenia przedmiotowego z uwagi dochowanie przez stronę należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, a także nie miał on wpływu na powstanie zarzucanego naruszenia; 3. art. 64e ust. 1 pkt 4 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przewóz był wykonywany przez zarządcę drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2018 roku. Organ odwoławczy, nie podzielił zarzutów ujętych w odwołaniu. Za niezasadny uznał przede wszystkim zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a,, w którym Zakład uznał za niedopuszczalne prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy stroną tego postępowania jest Z., będący zakładem budżetowym Miasta W. (utworzonym na mocy uchwały Rady Miasta W. z dnia 2 grudnia 2004 r.). W ocenie SKO praktyka taka jest nie tylko dopuszczalna, ale wręcz nie ma dla niej alternatywy, w sytuacji gdy stroną postępowania jest gmina lub jednostka organizacyjna gminy, np. zakład budżetowy. W takiej sytuacji postępowanie prowadzi i wydaje decyzję w I instancji prezydent miasta. Wynika to z treści art. 140aa ust. 2 p.r.d. w zw. z art. 19 ust. 5 u.d.p. i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta W. (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1817), zgodnie z którym decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia wydaje właściwy ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli zarządca drogi, którym w mieście na prawach powiatu - jakim jest W. - jest prezydent miasta. Brak jest przy tym przepisu, który wykluczałby ten organ od orzekania w ww. sprawach w sytuacji, kiedy stroną postępowania jest gmina lub jej jednostka organizacyjna. Zdaniem SKO, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał również podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d., bowiem skarżący nie wykazał, aby wyłączona została jego odpowiedzialność za brak zezwolenia oraz aby dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. Obowiązkiem Z. jest bowiem znajomość przepisów prawa dotyczących przedmiotu wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, a w szczególności dochowania wymogów dotyczących nieprzekraczania dopuszczalnych wartości masy całkowitej pojazdu i nacisków na poszczególne osie pojazdu wykonującego przewóz rzeczy po drogach publicznych. W ocenie organu odwoławczego Skarżący nie wykazał, aby podjął odpowiednie działania w celu dochowania należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. Organ odwoławczy uznał ponadto za niezasadny zarzut naruszenia art. 64e ust. 1 pkt 4 p.r.d., wykluczającego zastosowanie przepisów art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 i 3 i art. 64a-64d p.r.d. odnośnie pojazdów zarządu drogi. SKO zaznaczył, że zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządem drogi jest jednostka organizacyjna, przy pomocy której zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 u.d.p., wykonuje swoje obowiązki, a która została utworzona odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Takim zarządem drogi w rozumieniu u.d.p., przy pomocy którego Prezydent W. wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych, jest Zarząd Dróg Miejskich (dalej też jako "ZDM"), co wynika wprost z § 3 Statutu Zarządu Dróg Miejskich, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXXIV/1023/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2008 r. Nr 98, poz. 3491 z p. zm.). Natomiast Z. jest odrębną jednostką organizacyjną utworzoną na podstawie innej uchwały Rady Miasta W. z dnia 2 grudnia 2004 r., której przedmiotem działania, zgodnie § 3 Statutu Z., jest realizacja zadań własnych W. w zakresie dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, iż pojazdy Z. nie są pojazdami Z. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że przepis art. 64e ust. 1 pkt 4 p.r.d. obejmuje swoim działaniem także pojazdy innych niż ZDM jednostek organizacyjnych W., w szczególności pojazdy Z. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], Zakład zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a) art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 i § 3 w zw. z art 145 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego w ten sposób, że Prezydent [...] W. wymierzył karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym samorządowemu zakładowi budżetowemu działającemu w imieniu Miasta W., co skutkowało wydaniem decyzji przez organ podlegający w niniejszej sprawie wyłączeniu i stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, b) art. 140aa ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w ten sposób, że wszczęto postępowanie o wymierzenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym w sytuacji, gdy skarżący dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem; 2) przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a) art. 3 ust. 1 oraz art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE w ten sposób, że wymierzono karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, którego wartości maksymalne nie przekraczają wartości określonych w Załączniku I do ww. dyrektywy; b) art. 64e ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, w sytuacji gdy skarżący działał w ramach tej samej osobowości prawnej co zarządca drogi. Mając na względzie powyższe Z. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2018 r. oraz zasądzenie od SKO zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Skarżący podkreślił miedzy innymi, że Prezydent W., stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy o ustroju miasta W., jest zwierzchnikiem służbowym pracowników jednostek organizacyjnych Miasta, a także organem wykonawczym Miasta (art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Dodatkowo, pracodawcą Prezydenta jest urząd gminy (tutaj: Urząd Miasta W.). Zgodnie natomiast z art. 24 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. W takiej sytuacji zachodzi obowiązek wyłączenia Prezydenta W., na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 504/12. Mając na względzie powyższe, w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jako organ wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta W., powinno wyznaczyć inny podległy sobie organ, gdyż rozstrzygnięcie sprawy przez Prezydenta jest obarczone wadą powodującą obowiązek wznowienia postępowania. Nadto zgodnie z art. 64e ust. 1 pkt 4 p.r.d., przepisy art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie dotyczą pojazdu zarządu drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W ocenie skarżącego, skoro Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką budżetową Miasta W. nieposiadającą osobowości prawnej, a co za tym idzie korzysta z osobowości prawnej Miasta W., tj. z tej samej osobowości, z której korzysta także skarżący. Skarżący zauważył, że organy nie kwestionowały, iż pojazd nie był wyposażony w elektroniczne systemy pomiaru ciężaru przewożonego ładunku. Wskazał także na brak możliwości zainstalowania wagi do ważenia pojazdów w miejscu realizacji transportu, z uwagi na ograniczoną ilość miejsca oraz zmienne warunki terenowe i organizacyjne. Wobec powyższego, kalkulacja ciężaru ładunku prowadzona w oparciu o parametry techniczne przewożonego materiału była jedynym realnym sposobem pomiaru ilości ładowanego na samochód materiału i niezrozumiałe jest uznanie takiego działania za niespełniające reguł należytej staranności. Skarżący zwrócił nadto uwagę, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt C-127/17 podkreślił, że ograniczenia polegające na obowiązku posiadania zezwolenia na poruszanie się na drogach dla pojazdów nieprzekraczających wartości z dyrektywy nr 96/53/WE, są sprzeczne z jej art. 3. Wprowadzenie systemu zezwoleń dla wszystkich pojazdów prowadzi do sytuacji, w której swobodne poruszanie się po polskich drogach ma charakter wyjątku i nie może być akceptowane. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, skoro stosowanie zezwoleń zostało prawomocnie zakwestionowane, to tym bardziej niedopuszczalne jest stosowanie sankcji za realizowanie transportu bez takiego zezwolenia lub z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2018 roku, naruszają zarówno przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony był ładunek podzielny w postaci kruszywa. Odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd wynika z art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d., zgodnie z którym karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Jak wynika natomiast z art. 140aa ust. 1 p.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Pojazdem nienormatywnym jest, w świetle definicji art. 2 pkt 35a p.r.d., pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Gdy przejazd pojazdem nienormatywnym związany jest z przewozem ładunku podzielnego, naruszony zostaje art. 64 ust. 2 p.r.d., zgodnie z którym zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Dodać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 35b p.r.d., ładunkiem podzielnym jest ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody, mógł być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. W zakresie tej definicji mieści się przewożone przedmiotowym pojazdem kruszywo. W konsekwencji naruszenia zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, określonego w art. 64 ust. 2p.r.d., w świetle art. 140ab ust. 2 p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Ustawodawca nie przewidział odrębnej kary za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków podzielnych, lecz uregulował konstrukcję prawną polegającą na zastosowaniu kary jak za przejazd bez zezwolenia, bez sprecyzowania konkretnej kategorii zezwolenia. Z art. 64 ust. 3, art. 64a-64g oraz z załącznika nr 1 do p.r.d. wynika, że ustawodawca przewidział siedem kategorii zezwoleń, natomiast w art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 P.r.d., uregulował wysokość kary pieniężnej za brak każdego z zezwoleń. Wyjaśnienia wymaga, że w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania zezwolenia kategorii I i kategorii II, ponieważ zezwolenie kategorii I nie ma zastosowania gdy przekroczona jest dopuszczalna masa całkowita, natomiast zezwolenie kategorii II, jak stanowi art. 64b ust. 1 tej ustawy, jest wydawane na przejazd nienormatywnego pojazdu wolnobieżnego, ciągnika rolniczego albo zespołu pojazdów składającego się z pojazdu wolnobieżnego lub ciągnika rolniczego i przyczepy specjalnej. W przedmiotowej sprawie została na skarżącego nałożona kara, jak za przejazd bez zezwolenia kategorii VII, na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 140ab ust. 2 p.r.d. Jak wynika z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d., karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości 2 000 zł, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%. Podstawę faktyczną stanowiły ustalania poczynione w trakcie kontroli, w oparciu o które organy obu instancji uznały, że: - nacisk na drugą pojedynczą oś napędową wynosił 9,6 tony, zatem przekraczał wartość dopuszczalną (8 ton) o 20%, - nacisk na trzecią pojedynczą oś napędową wynosił 9,25 t, zatem przekraczał wartość dopuszczalną (8 ton) o 15,63%, - masa całkowita pojazdu wynosiła 26,7 tony, zatem przekraczała wartość dopuszczalną (25 ton) o 6,80%. Dopuszczalne parametry nacisku na pojedynczej osi napędowej wynoszącego maksymalnie 8 ton, organy wywiodły z treści art. 41 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Art. 41 u.d.p. brzmi następująco: "1. Po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. 2. Minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. 3. Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t." Organy wskazały, że miejsce, w którym dokonano zatrzymania pojazdu położone jest w ciągu drogi powiatowej, jaką jest Al. K., na której dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosi 8 ton (co wynika z treści art. 41 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Należy jednakże zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej też jako "TSUE"), wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17, uznał za sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE, obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 tony. Ze stanowiska TSUE wynika, że uregulowanie zawarte w art. 7 dyrektywy 96/53/WE, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym), podlegać powinno wykładni ścisłej (zawężającej), co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku TSUE). Za takie szczególne sytuacje nie mogą być uznane przypadki określone w art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stanowiące dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. TSUE podkreślił, że z art. 41 udp co do zasady wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 udp, zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 udp. Zniesienie zaś wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów – to jest zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym – wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków. W konsekwencji TSUE uznał, że wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy 96/53/WE, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku TSUE). W świetle wyroku TSUE nie ma zatem podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym - w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi - ograniczeń, które mają charakter dalej idących, niż wyjątki wynikające z art. 7 tej dyrektywy (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17). W konsekwencji nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nakładanie - tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy - kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł za przekroczenie o 20% dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze powiatowej, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 8 t. W świetle wyroku TSUE nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych. Oznacza to, że organy administracji powinny odnieść stwierdzone w trakcie kontroli przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu do wartości 11,5 t, co wynika z pkt 3.4.1. w zw. z pkt 2.2.1. załącznika I do dyrektywy 96/53/WE, nie zaś do wartości 8 t. W konsekwencji jedynym przekroczonym w trakcie kontroli parametrem była masa całkowita pojazdu, jednakże przekroczenie to wyniosło 6,80%. Ewentualnie zastosowanie mógłby więc znaleźć przepis art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a p.r.d., zgodnie z którym karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości 500 złotych, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%. Z pewnością nie doszło natomiast w sprawie do przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu, albowiem na żadnej z pojedynczych osi napędowych nacisk ten nie przekroczył 11,5 tony, gdyż same organy wskazały, że nacisk na drugą pojedynczą oś napędową wynosił 9,6 tony a nacisk na trzecią pojedynczą oś napędową wynosił 9,25 t. Te ustalenia jednakże również budzą poważne wątpliwości w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z treści protokołu kontroli, zestawionego z materiałem zdjęciowym, wynika, że druga i trzecia oś przedmiotowego pojazdu, mogły stanowić podwójną oś napędową. Oznacza to, że ewentualne przekroczenie dopuszczalnego nacisku takiej osi w ogóle nie odnosi się do dopuszczalnego nacisku osi pojedynczej określonej w art. 41 u.d.p., lecz do nacisków osi wielokrotnych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm., dalej także jako "Rozporządzenie"). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 ww. Rozporządzenia, dopuszczalny nacisk osi nie może przekraczać w przypadku: 6) grupy osi składającej się z dwóch osi napędowych, przy odległości (d) między osiami składowymi: a) mniejszej niż 1,00 m (d < 1,00) - 11,5 tony, b) nie mniejszej niż 1,00 m i mniejszej niż 1,30 m (1,00 ≤ d < 1,30) - 16 ton, c) nie mniejszej niż 1,30 m i nie większej niż 1,80 m lub w przypadku pojazdów, o których mowa w § 4 ust. 2, nie większej niż 2,00 m (1,30 ≤ d ≤ 1,80 lub 2,00) - 18 ton; dopuszcza się 19 ton, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w koła bliźniacze lub koła pojedyncze wyposażone w szerokie opony (typu "Super Single") i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne, o którym mowa w § 5b, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w koła bliźniacze, a największy nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony. Konieczne było zatem, aby, po pierwsze kontrolerzy dokonali badań stosownych parametrów ujętych w zacytowanych powyżej przepisach Rozporządzenia, tak, aby bezsprzecznie ustalić, czy mamy do czynienia z dwiema osiami pojedynczymi, czy też z osią wielokrotną. Po drugie, organy winny te ustalenia umieścić w stosownych ramach prawnych. Niedopuszczalne byłoby bowiem, potraktowanie podwójnej osi napędowej, w stosunku do której parametry nacisku ujęte są w Rozporządzeniu, jako dwóch odrębnych pojedynczych osi napędowych a w konsekwencji ustalanie dla każdej z tych osi nacisku osobno w odniesieniu do dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej. W takim przypadku błędny pomiar uniemożliwiałby aktualnie prawidłowe określenie nacisku podwójnej osi napędowej, gdyż oczywistym jest niemożność odtworzenia warunków kontroli. Nie zmienia to jednakże konieczności jednoznacznego określenia przez organy, czy w sprawie mamy do czynienia z osią wielokrotną, czy dwiema osiami pojedynczymi. Kwestia ta rzutuje na prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. albo § 5 ust. 6 Rozporządzenia, albo przepisów Działu V Rozdziału 4 p.r.d., z uwzględnieniem stanowiska TSUE zajętego w wyroku z 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17. Ewidentnie zatem organy, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie rodzaju osi przedmiotowego pojazdu naruszyły przepisy postępowania, tj.: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 i § 3 w zw. z art 145 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji w pierwszej instancji przez Prezydenta W., jako organ podlegający wyłączeniu. Otóż zgodnie z art. 140aa ust. 2 p.r.d. w zw. z ust. 1 decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, wydaje właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Straży Granicznej, naczelnik urzędu celno-skarbowego lub zarządca drogi. Z kolei, w myśl art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Z powyższych przepisów prawa nie wynika bynajmniej, aby Prezydent Miasta, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie mógł pełnić roli organu orzekającego w sprawie dotyczącej jednostki tegoż samego samorządu terytorialnego. Warto przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, zgodnie z którym nie znajduje podstaw wyłączenie organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, prowadzące do pozbawienia go kompetencji. Zupełnie odmienne przesłanki stały natomiast za stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w zacytowanym w skardze wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 504/12. W realiach tamtej sprawy istotna odmienność polegała na tym, że stroną postępowania była poprzednia właścicielka nieruchomości przejętej pod drogę i Miasto, jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość. Doszło więc do takiego usytuowania strony i organu decyzyjnego, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy w związku z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi w mieście na prawach powiatu, wydana przez prezydenta tego miasta, stanowi zaprzeczenie definicji decyzji administracyjnej, rozumianej jako władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, mający rozstrzygać konkretną sprawę indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Prezydent miasta na prawach powiatu wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w takiej sytuacji stawał się sędzią we własnej sprawie. Podobnych okoliczności nie sposób dopatrzeć się w realiach przedmiotowej sprawy, gdzie Prezydent W. wymierzył karę skarżącemu, będącemu zakładem budżetowym Miasta W. Warto zauważyć, że zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Irrelewantnym zatem dla możliwości wymierzenia skarżącemu kary jest podnoszona w skardze okoliczność braku odrębnej osobowości prawnej. Podkreślenia wymaga, że Prezydent Miasta w tym przypadku działa jako organ administracji publicznej realizujący szerszy interes społeczny niż interes gminy, czy powiatu jako osoby prawnej, której jest organem. Pełnienie funkcji zarządcy drogi publicznej gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej stanowiącej formalnie własność gminy, powiatu lub samorządu województwa, nie jest równoznaczne z działaniem w interesie danej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy o drogach publicznych z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, a ich sieć jest powszechnie dostępna. Należy podkreślić, że drogi publiczne należące formalnie do jednostek samorządu terytorialnego nie są budowane i utrzymywane w interesie tych jednostek, czy nawet w interesie mieszkańców tych gmin, czy powiatu, województwa ale w interesie wszystkich użytkowników dróg a więc obywateli danego państwa i nie tylko (p. wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 roku sygn. akt II SA/Ke 247/11). Nie można tym samym uznawać, że utrzymanie drogi gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, co oznacza również dbałość o to, aby nie dochodziło na nich do przejazdów pojazdów przeciążonych, służy jedynie interesom danej gminy czy miasta. Nie ulega zatem wątpliwości, iż prezydent miasta na prawach powiatu (jak w niniejszej sprawie), działający jako zarządca drogi, w sprawach zmierzających do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, działa jako organ administracji publicznej, a nie jako organ reprezentujący miasto-gminę jako osobę prawną. Reasumując, w ocenie Sądu, wyprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. W powyższe stanowisko wpisuje się także usunięcie z dniem 6 grudnia 1994 r. art. 27a k.p.a., wprowadzonego uprzednio z założeniem ograniczenia aktywności organów gminy w postępowaniach, w których ta jest stroną. Nie można zatem nie wziąć także i tej kwestii pod uwagę przy ocenie możliwości przyznania jednostce samorządu terytorialnego legitymacji procesowej, nawet wówczas gdy jej organ wykonawczy jest zarazem organem administracji publicznej załatwiającym daną sprawę. Uwzględniając powyższe, oraz wzmiankowaną już dyspozycję art. 29 k.p.a. nadającą status strony również samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, nie sposób podzielić argumentacji skarżącej, zmierzającej do objęcia jej pojazdów wyłączeniem z obowiązku uzyskania zezwoleń, na podstawie art. 64e ust. 1 pkt 4 p.r.d. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie. Art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. stanowi, iż nie wszczyna się postępowania o nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, a wszczęte umarza, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W związku z tym, aby przewoźnik mógł uchylić się od odpowiedzialności musi zostać wykazane, że działał on z należytą starannością, zaś do naruszenia doszło z przyczyn, na których wystąpienie nie miał wpływu. Wobec braku definicji należytej staranności w Prawie o ruchu drogowym, trzeba posłużyć się regulacją zawartą w art. 355 § 2 k.c., wiążącą należytą staranność wymaganą od podmiotów gospodarczych z zawodowym charakterem prowadzonej działalności. Podmiot wykonujący przewóz jest więc zobligowany do staranności wymaganej od przewoźnika, czyli staranności profesjonalisty. Odpowiedzialność wykonującego przejazd ma przy tym charakter obiektywny, niezależny od winy. Możliwość zwolnienia podmiotu wykonującego przewóz od odpowiedzialności istnieje tylko w ściśle określonych sytuacjach i uzależniona jest od wykazania, że podmiot ten dołożył należytej staranności wymaganej w stosunkach danego rodzaju, a do naruszenia doszło na skutek okoliczności od niego niezależnych, na które nie miał wpływu. Nie sposób za takie uznać wskazane w skardze trudności z zainstalowaniem wagi do ważenia pojazdów w miejscu realizacji transportu, z uwagi na ograniczoną ilość miejsca oraz zmienne warunki terenowe i organizacyjne. To skarżący, obowiązany był, przed podjęciem przewozu, do sprawdzenia parametrów pojazdu i ładunku, tak aby nie doszło do przeciążenia pojazdu. Jest to zwykła staranność, jakiej można wymagać od skarżącego, uwzględniając cel jego powołania i zakres działalności. Mając natomiast na względzie wskazane przez Sąd naruszenia prawa procesowego i materialnego, organy, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględnią powyższą ocenę prawną i ustalą właściwy wymiar kary pieniężnej z uwagi na jedyne przekroczenie, z jakim mamy do czynienia, a więc masy całkowitej pojazdu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.