VI SA/Wa 888/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r., w którym utrzymano w mocy pierwszoinstancyjne postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie spełnienia żądania wniesionego pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Postanowienie to zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych. Dyrektor Izby Celnej w [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r. umarzającą postępowanie, wszczęte wnioskiem spółki T. z o.o. (zwana dalej "Spółką'') z siedzibą w C. z dnia [...] marca 2012 r., w sprawie zmiany nazwy i władającego punktu gry na automatach o niskich wygranych znajdującego się w miejscowości [...] przy ul. [...]. W dniu [...] czerwca 2013 r. do Izby Celnej w [...] wpłynęła skarga z dnia [...] czerwca 2013 r. (data stempla Poczty Polskiej S.A. - [...] czerwca 2013 r.) na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższa skarga została przekazana wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Dodatkowo, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skierowanym do Dyrektora Izby Celnej w [...] (data stempla Poczty Polskiej S.A. - [...] czerwca 2013 r.), Spółka - wskazując nr sprawy [...] - wniosła o "zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi T. sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] nr sprawy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] nr sprawy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie cofnięcia w części decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2007 r., które to rozstrzygnięcie będzie miało istotny charakter i wpływ na rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, tym samym wypełniając przesłanki uzasadniające potrzebę zawieszenia niniejszego postępowania". Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie spełnienia żądania wniesionego pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., a zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ utrzymał w mocy to postanowienie. Skarżacej odmówiono wszczęcia postępowania według art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej. Zdaniem organu użyte w cytowanym przepisie wyrażenie "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" należy wiązać z przypadkami, gdy wszczęciu postępowania, a w konsekwencji - merytorycznemu rozpoznaniu sprawy - sprzeciwiają się przepisy prawa procesowego lub materialnego i przeszkody te istnieją w dacie złożenia wniosku przez zainteresowana stronę. Zdaniem organu przyczyna, która powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte może dotyczyć także sytuacji, jeżeli w sprawie zapadła już decyzja (i to niezależnie czy nieostateczna, czy ostateczna). Po wydaniu decyzji i jej doręczeniu stronie, organ podatkowy i strona są nią związane. Jak wskazał organ z akt sprawy wynika, że Spółka w dniu [...] czerwca 2013 r. złożyła do Dyrektora Izby Celnej w [...] wniosek o zawieszenie postępowania nr [...], które na etapie złożenia tego wniosku - zostało już zakończone decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., doręczoną Spółce w dniu [...] maja 2013 r. Organ uznał, że w związku z powyższym, orzekanie merytoryczne w przedmiocie zawieszenia postępowania oznaczałoby brak respektowania przez organ zezwalający wydanej przez Dyrektora Izby Celnej w [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającej postępowanie wszczęte wnioskiem Spółki z dnia [...] marca 2012 r., w sprawie zmiany nazwy i władającego punktu gry na automatach o niskich wygranych znajdującego się w miejscowości [...] przy ul. [...], z naruszeniem przepisu art. 212 Ordynacji podatkowej. Przestał już bowiem istnieć - w znaczeniu materialnym - przedmiot postępowania. W dniu 13 lutego 2014 r. Strona złożyła skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której Skarżąca wniosła o "uchylenie Decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku oraz Decyzji Organu I instancji i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego jej rozpatrzenia". Spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z późn. zm.), zwaną dalej również "u.g.h.", w związku z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm) oraz ww. przepisów dyrektywy 98/34, wyrażającą się w mylnym założeniu, że do oceny, czy sporne przepisy mają "techniczny" charakter niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego (obejmującego m.in. porównanie liczb dotychczas miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych o liczby kasyn oraz liczb dotyczących automatów do gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możności zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy także w kontekście zwiększenia wygranych na automatach według nowych uregulowań oraz błędne uznanie, że dopiero te ustalenia pozwolą na orzeczenie czy sporne przepisy u.g.h. mają charakter "techniczny", podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 u.g.h. w kontekście wykładni art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 (w tym dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-2013/11, C-2014/11, C-217/11 wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie (ww. ustalenia faktyczne są zbędne), gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie - z prawidłową wykładnią art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie wnioskowania prawniczego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie jak - błędnie założył Organ a quo - problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej, gdy zważyć, że z istoty dyrektywy 98/34 wynika prewencja (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z w w. przepisów dyrektywy 98/34 oraz orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 129 ust. 2 u.g.h.; 2) naruszenie art. 129 ust. 2 u.g.h. w związku z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 65, poz. 597, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię przepisu art. 129 ust. 2 u.g.h. oraz ww. przepisem rozporządzenia, wyrażającą się mylnym założeniem że do oceny czy sporny przepis ma "techniczny" charakter, niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 129 ust. 2 u.g.h. w kontekście wykładni ww. przepisów rozporządzenia, które implementowało dyrektywę 98/34, wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 129 ust. 2 u.g.h. nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie, gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie z prawidłową wykładnią rzeczonych przepisów rozporządzenia jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie logicznego wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego jest to zatem problem jurydyczny, a nie - jak błędnie założył Organ a quo - problem-faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej gdy zważyć, że z istoty dyrektywy 98/34 wynika prewencja (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie wynikającej z implementowanych ww. rozporządzeniem przepisów dyrektywy 98/34 i orzecznictwa sankcji bezskuteczności względem art. 129 ust. 2 u.g.h.; 3) naruszenie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 w związku z art. 129 ust. 2 u.g.h. poprzez niezastosowanie przez Sąd wiążącej wykładni dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-2013/11, C-2014/11, C-217/11 FORTUNA i inni odnoszącej się również do przepisu z art. 129 ust. 2 u.g.h., która to wykładnia prawnie wiążąco określiła kryteria, którymi powinien kierować się Sąd krajowy przy rozstrzyganiu o " technicznym " charakterze spornych przepisów u.g.h., a których prawidłowe zastosowanie jest wystarczające dla Sądu krajowego dla celów rozstrzygnięcia rzeczonego problemu i nie tylko nie wymaga poczynienia dalszych ustaleń faktycznych czy też jakichkolwiek postępowań dowodowych, ale wręcz się temu sprzeciwia, wyposażając Sąd krajowy w użyteczne instrumentarium pozwalające rozstrzygać kwestię "technicznego" charakteru spornych przepisów, jak również wskazujące na Sąd krajowy jako na organ, który jest w obowiązku takiego rozstrzygnięcia dokonać, bez cedowania tego na organy celne, który to obowiązek oraz wytyczne Sąd zaskarżonym wyrokiem niewątpliwie naruszył; 4) naruszenie art. 208 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, poprzez jego zastosowania i błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo tylko wskazał, że organ zezwalający I instancji, jak i organ odwoławczy nie miał obowiązku dokonywać oceny zastosowanych przepisów prawa po wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dlatego, że rozstrzygnięcie to ograniczyło się do unormowań proceduralnych zawartych w ustawie Ordynacja podatkowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana - w myśl § 2 ustawy - pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa sprowadza się do oceny prawidłowości działania organu, który załatwił wniosek strony wynikający z jej pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie - co bezsporne - nie występuje pierwsza z podstaw odmowy wszczęcia postępowania - bowiem nie można Skarżącej zarzucić braku legitymacji do występowania w niniejszej sprawie jako strona. Druga podstawa odmowy wszczęcia postępowania jest zakreślona bardzo szeroko – ma ona miejsce gdy występują jakiekolwiek inne przyczyny stojące na drodze do wszczęcia postępowania, którymi mogą być np.: brak w przepisach ustaw podatkowych podstawy do rozpatrzenia tej treści żądania w trybie postępowania podatkowego, toczące się już w sprawie postępowanie (podatkowe), względnie wydanie w sprawie decyzji (ostatecznej lub nieostatecznej). Z uwagi na przedmiot wniosku, tj. żądanie zawieszenia postępowania, wskazać należy, że Ordynacja podatkowa rozróżnia obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu, którego przesłanki wymienia przepis art. 201 § 1 Ordynacji podatkowej oraz fakultatywne zawieszenie postępowania na wniosek strony, którego podstawę określa art. 204 § 1 ww. ustawy. Sytuacja, która stała się przyczyną wystąpienia przez stronę z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie została wymieniona jako podstawa obligatoryjnego zawieszenia postępowania w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Tak więc jej wystąpienie zobowiązuje organ podatkowy do zawieszenia postępowania podatkowego z urzędu. Przepis art. 204 § 1 Ordynacji podatkowej przewidujący fakultatywną możliwość zawieszenie postępowania na wniosek strony nie daje podstaw do wnioskowania, iż art. 201 § 1 Ordynacji podatkowej wyklucza możliwość złożenia żądania zawieszenia postępowania przez stronę tego postępowania. Strona ma prawo "sygnalizować" organowi podatkowemu wystąpienie przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania, przy czym "sygnalizacja" ta może nastąpić właśnie w formie "wniosku o zawieszenie postępowania". Wskazać należy, że - co do zasady - wniosek strony o zawieszenie postępowania nie wszczyna odrębnego postępowania, a jest jedynie wnioskiem złożonym w ramach toczącego się postępowania i dotyczy kwestii proceduralnych (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 roku, sygn. II FSK 2104/08). Nie każde bowiem żądanie strony ukierunkowane jest na wszczęcie postępowania, mogą być też żądania dotyczące poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania i wymagające procesowego rozstrzygnięcia organu to postępowanie prowadzącego. Co do zasady więc żądanie zawieszenia postępowania powinno być rozpatrzone w ramach toczącego się już postępowania. W sprawie zawieszenia postępowania organ podatkowy wydaje postanowienie. Chodzi o postanowienie o zawieszeniu postępowania, jak i postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sytuacji gdy z nieuzasadnionym żądaniem zawieszenia postępowania zwróciła się strona. W sprawie będącej przedmiotem orzekania przez Sąd postępowanie, które miało zostać zawieszone, już się nie toczyło. Nie było więc sprawy w toku, w ramach której organ mógł rozpoznać wniosek strony, i ocenić jego zasadność poprzez zbadanie, czy zachodzą wnioskowane przez stronę przesłanki zawieszenia postępowania. Pamiętać należy, że postępowanie podatkowe toczy się do momentu, w którym sprawa nie zostanie zakończona wydaniem ostatecznej decyzji rozstrzygającej o uprawnieniu lub obowiązku strony postępowania. Zatem prawidłowo organy podatkowe uznały, że w sprawie powinien zostać zastosowany art. 165a Ordynacji podatkowej, i na podstawie tego przepisu odmówiły stronie skarżącej wszczęcia postępowania z wniosku o zawieszenie postępowania, co skutkuje oceną Sądu, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. odpowiadają prawu i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić. Sąd nie uwzględnił innych zarzutów skargi, bo wydając zaskarżony akt organ nie tylko nie naruszył, ale nawet nie mógł naruszyć przepisów powoływanych przez skarżącego w skardze. Przepisy te nie były elementem podstawy prawnej ani podważanego skargą postanowienia, ani też poprzedzającego go postanowienia organu. W postępowaniu administracyjnym (podatkowym), w którym wydano wspomniane postanowienia, nie rozstrzygano bowiem kwestii merytorycznych.