VI SA/Wa 89/05

Dnia 21 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.), Asesor WSA Piotr Borowiecki, , Protokolant Maciej Kliszcz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2005 roku sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2004 roku nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej wniosku o wydanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 roku nr [...] Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa w zw. z art. 144 kpa oraz art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia /Dz.U. nr 114, poz. 740 ze zm./ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 2004 roku w sprawie negatywnego zaopiniowania wniosku dot. wydania koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia. Rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W związku z prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowaniem administracyjnym nr [...] w sprawie wszczętej na wniosek B. B., o wydanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowił negatywnie zaopiniować wniosek, gdyż w ocenie organu opiniującego, wnioskodawca nie daje rękojmi należytego wykonywania w przyszłości koncesjonowanej działalności. B. B. w latach 2001-1003 był wspólnikiem i jednocześnie członkiem zarządu spółki jawnej "[...]"w [...], której to spółce organ koncesyjny cofnął decyzją koncesję na prowadzenie usług ochrony osób i mienia z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa w jej działalności gospodarczej. Mimo, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 roku była ostateczna i wykonalna, przedmiotowa spółka nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. Komendant Główny Policji po przeprowadzeniu postępowania i ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy wykluczył poręczenie przez organy Policji, iż B. B. zasługuje na pozytywną opinię w sprawie wniosku na przyznanie mu koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Nie daje on bowiem gwarancji przestrzegania przepisów prawa, że przez swoje działanie nie stworzy zagrożenia, o którym mowa jest w art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia. B. B. będąc jednym ze współwłaścicieli i dyrektorem zarządu spółki jawnej "[...]" miał wpływ na jej działalność. Jest zatem współodpowiedzialny za stwierdzone w wyniku kontroli naruszenia przepisów ustawy o ochronie osób i mienia. Pierwsza z kontroli objęła okres od [...] lutego 1998 roku do [...] grudnia 2001 roku, druga od [...] grudnia 2001 roku do [...] grudnia 2002 roku. Kontrole te dotyczyły nie tylko działalności spółki cywilnej, ale także i działalności nowej spółki jawnej, będącej następcą prawnym spółki cywilnej. W szczególności druga z kontroli objęła już pierwszy rok działalności nowopowstałej spółki. Obie kontrole ujawniły szereg nieprawidłowości. Działalność spółki jawnej została negatywnie oceniona przez organ koncesyjny i w konsekwencji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji cofnął spółce "[...]" koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia. Spółka, mimo iż cofnięto jej koncesję decyzją ostateczną i wykonalną, nadal prowadziła koncesjonowaną działalność, wprowadzając jednocześnie w błąd organy Policji, iż składając skargę na decyzję cofającą koncesję wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonalności tej decyzji. Organ ustalił, iż taki wniosek nigdy nie został do sądu złożony. Organ Policji złożył stosowne zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2004 roku utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2004 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2004 roku. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 16 i 17 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia, 2. przepisów postępowania tj. art. 7. 77 kpa. Zdaniem skarżącego, organ II instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych, nie biorąc pod uwagę wyników ostatniej kontroli przeprowadzonej w spółce "[...]". Pomimo, iż dysponował protokołem kontroli to w żaden sposób nie odniósł się do niego. Orzekł tym samym na podstawie wybranych dowodów. Tymczasem ostatnia z kontroli nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości. Stąd też błędny jest wniosek organu, iż B. B. nie zasługuje na pozytywną opinię w sprawie wniosku na przyznanie mu koncesji. Organ odwoławczy, podobnie jak I instancji popełnił błąd utożsamiając przedsiębiorcę B. B. z T. B. wspólnikiem spółki jawnej. Zaniechano więc zaopiniowania wniosku przedsiębiorcy B. B. /jako osoby fizycznej/, a oceniono przez pryzmat odrębnych postępowań administracyjnych czym naruszone zostało prawo materialne, a mianowicie art. 16 i 17 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia. Organ winien skupić się nad badaniem obiektywnych kryteriów dla osób fizycznych, a nie koncentrować się na znalezieniu przysłowiowego "haka" na skarżącego. Także powoływanie się przez organ na fakt rzekomego złożenia przez organ Policji zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez spółkę jawną nie stanowi przesłanki negatywnej opinii. Samo powiadomienie, o ile ono istnieje nie dowodzi jeszcze popełnienia przestępstwa. W piśmie procesowym skarżący podniósł, iż wbrew antycypacjom organu II instancji, skarżącemu nie został postawiony żaden zarzut, a wszczęte śledztwo na skutek zawiadomienia Policji zostało prawomocnie umorzone. Dołączył odpis postanowienia o umorzeniu śledztwa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty przemawiające przeciwko pozytywnej opinii w sprawie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania nie zaś według kryteriów słusznościowych. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów sąd nie stwierdził naruszenia prawa i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem przewidzianym przez art. 138 § 3 kpa. Odwołanie przenosi więc na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej kształcie oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Winien też uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych kryteriów, sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Organ II instancji zadośćuczynił zasadzie prawdy obiektywnej realizując ją poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania i ponowne rozpatrzenie w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy. Wbrew twierdzeniom skarżącego Komendant Główny Policji rozważył cały zebrany materiał dowodowy dokonując jego oceny zgodnie z zasadą wyrażoną art. 80 kpa. Poza sporem jest, że prawomocną i wykonalną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2003 roku cofnięta została koncesja, udzielona "[...] z siedzibą w S., na prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiocie usług ochrony osób i mienia. Mimo cofnięcia koncesji spółka nadal prowadziła koncesjonowaną działalność. B. B. był wspólnikiem spółki jawnej od [...] lipca 2001 roku. Powyższe wynika z uchwały podjętej w dniu [...] lipca 2001 roku przez wspólników spółki cywilnej "[...]" tj. M. B., R. P. i B. B. o przekształceniu spółki cywilnej w spółkę jawną "[...]". Na podstawie tej właśnie uchwały Sąd Rejonowy w [...][...]Wydział Gospodarczy wydał postanowienie, w dniu [...] listopada 2001 roku, o rejestracji spółki jawnej w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. W okresie objętym kontrolą był wspólnikiem spółki, a decyzja o cofnięciu koncesji dotyczyła podmiotu, którego był współwłaścicielem. Jako współwłaściciel miał niewątpliwie wpływ na jej działalność, a więc także na stwierdzone uchybienia w jej działalności, wskazane przez organy kontrolne. Ocena jego działalności w spółce jawnej nie mogła więc pozostać bez wpływu na opinię jego wniosku w sprawie o wydanie koncesji na prowadzenie przez niego działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Przedmiot działalności tak spółki jawnej, która jest przecież spółką osobową, jak i B. B. wnoszącego o wydanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej jest tożsamy z ochroną osób i mienia. Wbrew zarzutom skarżącego, Komendant Główny Policji prawidłowo opiniował wniosek B. B. jako osoby fizycznej przez pryzmat jego działalności gospodarczej o tym samym profilu działania co spółka jawna, której był przecież wspólnikiem, a więc osobą zarządzającą, osobą mającą niewątpliwie wpływ na działalność spółki. To spółka, której wspólnikiem był skarżący wbrew prawomocnej i wykonalnej decyzji o cofnięciu koncesji prowadziła nadal działalność gospodarczą. Skarżący powołuje się na umorzenie postępowania w sprawie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony usług i mienia bez wymaganej koncesji. Umorzenie śledztwa w tej sprawie oznacza, że zaistniały czyn nie stanowi przestępstwa. Nie oznacza natomiast, iż nie miał on miejsca. W ocenie sądu, organ miał prawo ocenić zaistniałe zdarzenie w aspekcie jego wpływu na opinię w sprawie wniosku o przyznanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Zgodzić się należy z organem, że B. B. nie daje gwarancji przestrzegania przepisów prawa. Jego dotychczasowa działalność, właśnie na polu ochrony osób i mienia, posiadane uprawnienie i ich realizacja, także cechy osobowe potwierdzają tę tezę. Skarżący zamiast upewnić się u organu koncesyjnego, czy cofnięcie koncesji upoważnia do dalszego prowadzenia działalności zaniechał tej czynności. Poprzestał na decyzjach dla siebie korzystnych. Oznacza to, że nie dochował należytej staranności, która z racji chociażby charakteru działalności na nim spoczywała. Z powyższych względów należy uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270).