VI SA/Wa 90/06

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 2000 zł (dwa tysiące) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. kierowanym do K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwanej dalej skarżącą) Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wszczęła postępowanie administracyjne w związku z zajęciem pasa drogowego autostrady [...] poprzez rozkopanie oraz utwardzenie kamieniem i żwirem powierzchni działek zajętych pod plac [...]. W piśmie tym wskazano powierzchnię zajęcia pasa drogowego (2415,60 m²) oraz poinformowano o terminie wizji w terenie. Wizja ta odbyła się dnia [...] lipca 2005 r. W protokole sporządzonym z niej wskazano, iż obmiar obszaru zajęcia pasa drogowego znajduje się w operacie geodezyjnym wykonanym w dniu [...] maja 2005 r. przez geodetę W. K. Podano również, że obszar zajętego pasa drogowego jest zgodny z powyższym operatem. Przedstawiciel K. Sp. z o.o. nie uczestniczył w wizji po stwierdzeniu, że przedstawiciel organu nie ma pełnomocnictw Skarbu Państwa. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2005 r. (omyłkowo wpisano 2004 r.) poinformowano spółkę o możliwości zapoznania się z kompletem akt sprawy, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nałożono na K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości 132.858 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego autostrady [...] o powierzchni 2415,60 m² w okresie od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w rozpatrywanym przypadku stwierdzono, że na terenie przyległym do węzła autostrady [...] w B. na obszarze [...], prowadzone są roboty (rozkopy i utwardzanie kamieniem i żwirem terenu), które naruszają teren pasa drogowego autostrady. Fakt ten odnotowano w książce objazdów drogi. Następnie zlecono przeprowadzenie analizy geodezyjnej dla ustalenia na jakiej powierzchni nastąpiło zajęcie pasa drogowego. Opracowana dokumentacja geodezyjna wykazała, że doszło do naruszenia pasa drogowego na łącznej powierzchni 2415,6 m², przy czym na części terenu o powierzchni 144,80 m² została wykonana nawierzchnia kamienista, a w pozostałej części o powierzchni 2270,80 m² - nawierzchnia żwirowa. Na wykonanie robót na tym terenie zarządca nie udzielił zezwolenia. Roboty realizowane były przez K. Sp. z o.o. na terenie placu zajętego pod [...], wykraczając poza granice terenu, którym dysponuje spółka, w obszar pasa drogowego. Podczas wizji w terenie, która odbyła się dnia [...] lipca 2005 r. dokonano oględzin i sporządzono protokół, w którym potwierdzono, że zasięg zajęcia terenu pasa drogowego w dniu oględzin odpowiada obszarowi zajęcia w czasie wykonywania przez uprawnionego geodetę dokumentacji. Przed wydaniem decyzji umożliwiono stronie zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie co do zebranych dowodów i materiałów. Pomimo zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu na każdym jego etapie K. nie skorzystała z przysługującego prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach opłata za zajęcie pasa drogowego za prowadzenie robót w pasie drogowym jest ustalana jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowanego pasa drogowego. Stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót jest ustalona w § 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2004 r. nr 129, poz. 1369) i wynosi 0,50 zł. Kara pieniężna naliczona została za okres od odbioru przez stronę zawiadomienia o wszczęciu postępowania do przeprowadzonej wizji w terenie, w której sama mogła uczestniczyć. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podkreślając, iż nie dokonała zajęcia pasa drogowego i na działkach wskazanych w decyzji nie prowadziła jakichkolwiek robót. Wskazała, iż w zaskarżonej decyzji nie ustalono kto naruszył pas drogowy, zaś organ dokonał niedozwolonego domniemania, że jeżeli roboty są prowadzone na terenie [...] to wykonuje je K. Podała także, iż w jej ocenie operat geodezyjny nie może stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie, albowiem strona skarżąca została pozbawiona prawa uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego. Skarżąca spółka zwróciła również uwagę, iż geodeta do określenia przebiegu granicy potrzebował odpowiednich urządzeń technicznych, natomiast osoby uczestniczące w wizji lokalnej do tego celu żadnego sprzętu nie potrzebowały. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, 4, 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki organ podał, iż K. jest jedynym podmiotem władającym terenem w sąsiedztwie pasa drogowego autostrady [...] i węzła [...], aczkolwiek nie jest ona właścicielem terenu. Jako podmiot prowadzący działalność w tym terenie skarżąca była zainteresowana odpowiednim przygotowaniem terenu dla potrzeb prowadzonej działalności. Organ nie dał wiary twierdzeniom strony, iż na terenie giełdy wykonywała ona prace rozbiórkowe nakazane przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, albowiem wykonywana była nawierzchnia z kamienia i żwiru. Nadto organ wskazał, iż do obliczenia kary wskazano łączną powierzchnię zajęcia pasa drogowego wynikającą z operatu geodezyjnego, który był dostępny do wglądu. Mając na uwadze, iż przedstawiciel skarżącej nie brał udziału w wizji, w ocenie organu nie mogą być brane pod uwagę zastrzeżenia strony co do wiarygodności zebranych dokumentów i sposobu przeprowadzenia wizji lokalnej. Odnosząc się do zarzutu sporządzenia operatu geodezyjnego bez udziału strony organ podał, iż operat był opracowany nie na okoliczność rozgraniczenia pasa drogowego, a stanowił jedynie analizę zajęcia pasa drogowego w granicach ustalonych wcześniej. Analiza ta była przeprowadzana przed podjęciem postępowania administracyjnego, zaś na każdym etapie trwającego postępowania strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu i możliwość zapoznania się z dokumentacją. W skardze na powyższą decyzję K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji podniosła, iż naruszają one art. 8, 10 i 79 kpa. Podała, iż ustalenia poczynione w zaskarżonych decyzjach zostały oparte o wykonany dnia [...] maja 2005 r. operat geodezyjny. Z treści operatu wynika, że został on sporządzony na przełomie kwietnia i maja 2005 r. O czynnościach podejmowanych przez geodetę strona skarżącą nie była informowana. Miały one miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Tym samym zdaniem skarżącej został złamany przepis art. 10 i 79 kpa, gdyż samo udostępnienie gotowego operatu nie wypełnia przepisu art. 79 § 1 kpa. Skarżącej nie został tym samym zapewniony udział w każdym stadium postępowania, zaś sporządzenie operatu bez wiedzy skarżącej naruszyło również zasadę wyrażoną w art. 8 kpa. Skarżąca zakwestionowała również okres za jaki została naliczona kara, albowiem operat geodezyjny odnosi się do okresu sprzed [...] maja 2005 r. Tymczasem organ wymierzając karę na okres od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] lipca 2005 r. przyjął ustalenia dotyczące powierzchni zajęcia pasa drogowego wynikające z operatu. Skarżąca podała, że roboty rozbiórkowe zostały zakończone w dniu [...] czerwca 2005 r. i po tej dacie na giełdzie nie były prowadzone żadne roboty. W ocenie skarżącej operat geodezyjny z dnia [...] maja 2005 r. nie może stanowić podstawy do nałożenia kary za okres późniejszy tj. od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] lipca 2005 r., gdyż nie dotyczy tego okresu. Nadto skarżąca podniosła, że organ nie wyjaśnił, kto dokonał rzekomego zajęcia pasa drogowego. Nie w interesie K. Sp. z o.o. leżało bowiem przeprowadzenie robót rozbiórkowych. Decyzje dotyczące rozbiórek skierowane były do właścicieli działek i to oni byli zainteresowani przeprowadzeniem prac rozbiórkowych, a nie skarżąca. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wnosił o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż operat geodezyjny nie jest opinią biegłego lecz dokumentem, który był niezbędny zarządcy drogi aby stwierdzić czy i w jakim zakresie nastąpiło naruszenie pasa drogowego. Zasadniczym dowodem w prowadzonym postępowaniu były oględziny, w których strona odmówiła udziału. Drugim dowodem był dokument sporządzony przez geodetę, z którym strona mogła zapoznać się po wszczęciu postępowania. Oględziny w terminie w dniu [...] lipca 2005 r. potwierdziły zgodność stanu faktycznego w terenie z wykonanym wcześniej operatem geodezyjnym. Nadto organ podał, iż o tym kto użytkował teren wiedział z urzędu, z racji sprawy cywilnej o naruszenie posiadania, w której spółka będąca powodem przedstawiła sądowi umowy dzierżawy całego terenu. Wskazał również, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca przyznała, że prowadziła roboty na działkach sąsiadujących z pasem drogowym. Organ podkreślił również, że bez względu na rodzaj prac powinny ograniczyć się one do terenu, do którego strona posiadała tytuł prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) określa kiedy decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. skargi od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 7, 77 kpa wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza ustalenie okoliczności faktycznych bez przeprowadzania postępowania dowodowego tylko wtedy, gdy przepisy szczegółowe przewidują uprawdopodobnienie istnienia tych okoliczności. Przepisy prawa ograniczają możliwość stosowania uprawdopodobnienia tylko odnośnie do faktów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej, a nie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Według rozwiązania przyjętego w kodeksie postępowania administracyjnego nie wymagają dowodu m.in. fakty znane organowi z urzędu (art. 77 § 4 kpa). Muszą być one jednak podane do wiadomości stronie, tak aby w toku postępowania mogła ustosunkować się do nich. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie, wobec zarzutów skarżącej, mają dwie kwestie. Po pierwsze czy to skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego, a jeżeli tak, to jaki jest obszar tego zajęcia. W ocenie Sądu w powyższym zakresie nie doszło do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na formułowanie tak jednoznacznych wniosków jak czyni to organ. Skarżąca spółka zaprzecza jakoby to ona dokonała zajęcia pasa drogowego i wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, nie podaje we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że prowadzi roboty na działkach sąsiadujących z pasem drogowym. Wskazuje tylko, że na tych działkach dokonywana była rozbiórka i zwraca uwagę, że domniemanie organu, iż jeżeli roboty są prowadzone na terenie [...] to wykonuje je skarżąca spółka, jest niedozwolone. Wobec tak sformułowanych zarzutów – w ocenie Sądu – organ powinien uzupełnić materiał dowodowy celem ustalenia podmiotu dokonującego zajęcia pasa drogowego, mając zwłaszcza na względzie, że przy tak wysokiej karze pieniężnej, jest to kwestia podstawowa. Tymczasem organ nie czyniąc dalszych ustaleń okoliczności, iż to skarżąca jest podmiotem odpowiedzialnym, wywodzi z oceny, iż żaden inny podmiot nie miał interesu faktycznego i prawnego w takim zajęciu, zauważając jednocześnie, że to nie skarżąca jest właścicielką terenu, na którym prowadzona jest [...]. Nadto organ, nie podejmując żadnych działań w celu weryfikacji twierdzeń strony, w zaskarżonej decyzji podaje, iż nie daje wiary oświadczeniom o wykonywaniu przez skarżącą prac rozbiórkowych nakazanych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego (zauważyć należy, iż wbrew stwierdzeniom zawartym w decyzji skarżąca nie podawała, że to ona dokonuje tych prac). Tymczasem do skargi zostało dołączonych szereg protokołów dotyczących prac związanych właśnie z wykonywaniem nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ stwierdza, że wiedzę o tym, kto użytkował przedmiotowy teren posiadał z urzędu z racji sprawy cywilnej o naruszenie, w której skarżąca spółka przedstawiła umowy dzierżawy terenu. Pomimo obowiązku wynikającemu z art. 77 § 4 kpa organ nie zakomunikował o powyższym stronie w toku postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu zauważyć również trzeba, że twierdzeniom strony, iż pas drogowy został zryty i naruszony przez samochody ciężarowe przyjeżdżające na [...], przeczy zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna, która wskazuje na charakter prowadzonych prac. Jednakże, wobec zaprzeczenia przez stronę, iż to ona prowadzi te prace, organ powinien zgromadzić dalsze dowody np. z zeznań świadków celem jednoznacznego ustalenia podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za dokonane naruszenie. Przechodząc do kwestii zajęcia pasa drogowego w sensie przedmiotowym wskazać należy, że podstawowym dowodem w sprawie jest sprawozdanie techniczne wykonane [...] maja 2005 r. przez mgr inż. W. K. a dotyczące geodezyjnej kontroli domniemanego naruszenia pasa drogowego autostrady i łącznicy robotami ziemnymi wykonywanymi na terenie istniejącej [...]. W sprawozdaniu tym określono przebieg granicy pasa drogowego. Opracowano także ilustrację graficzną usytuowania zajęcia w stosunku do granicy pasa drogowego i przedstawiono dane metryczne określające wielkość "naruszenia" pasa drogowego. Zakres sprawozdania wskazuje, iż wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, operat geodezyjny był opracowany w celu określenia przebiegu granicy pasa drogowego i obszaru jaki został w tym pasie zajęty. Powyższa dokumentacja, w tym także pomiary techniczne, wykonana była przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie, a zatem co oczywiste, strona skarżąca nie mogła brać udziału w tych czynnościach. Zarzut naruszenia art. 10 kpa jest więc chybiony, albowiem skarżąca została zawiadomiona dnia [...] lipca 2005 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego i poinformowana o istnieniu aktualnych pomiarów geodezyjnych zajętego pasa drogowego, zapewniono zatem stronie czynny udział w postępowaniu. Nie doszło również do naruszenia art. 79 § 2 kpa, albowiem operat geodezyjny nie był sporządzany w czasie trwania postępowania administracyjnego, kiedy to obowiązują zasady wskazane w kodeksie postępowania administracyjnego. Zauważyć jednak należy, że pomiary, w oparciu o które wydana została zaskarżona decyzja zostały dokonane w maju 2005 r., a więc prawie dwa miesiące przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W międzyczasie były wykonywane przez odpowiednie służby objazdy, co dokumentują dzienniki objazdu dróg oraz notatki służbowe. Czynione w nich zapisy są jednak nieprecyzyjne, zaś ponowne pomiary nigdy nie zostały powtórzone. Nie dokonano tego także w czasie wizji lokalnej, która odbyła się dnia [...] lipca 2005 r. W protokole sporządzonym z tej wizji, który został uznany przez organ za zasadniczy dowód w sprawie, w rubryce w której winny znajdować się wymiary zajętego pasa drogowego widnieje zapis "obmiar obszaru zajęcia pasa drogowego autostrady [...] znajduje się w operacie geodezyjnym wykonanym w dniu [...] maja 2005r. przez geodetę uprawnionego p. W. K....". Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie zawarte w decyzji, iż "zasięg zajęcia pasa drogowego w dniu oględzin odpowiada obszarom zajęcia w czasie sporządzania przez uprawnionego geodetę dokumentacji". Taka konstatacja pozwoliła organowi na przyjęcie, iż powierzchnia zajęcia wynosi 2.415,60 m² i wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego o takim obszarze. Tymczasem brak jest dowodów na to, a przynajmniej nie zostały one przywołane przez organ w decyzji, iż teren zajęcia pasa drogowego ustalony w maju 2005r. odpowiada obszarowi zajętemu w lipcu 2005r. (kara dotyczy zajęcia od [...] do [...] lipca 2005 r.) Z protokołu wizji w terenie nie wynika jak organ doszedł do wyrażonego i w protokole i w decyzji, a wskazanego wcześniej przekonania. Zważywszy na obszar jaki wchodzi w rachubę oraz przebieg granicy zajęcia pasa trudno uznać, aby można było dokonać takich porównań jedynie wizualnie. Wziąć należy również pod uwagę charakter prac, w wyniku których doszło do naruszenia pasa drogowego i w konsekwencji występującą możliwość zmiany terenu podlegającemu zajęciu. Precyzyjnie co do metra określenie obszaru zajętego terenu ma kluczowe znaczenie, albowiem stanowi jeden z czynników prowadzący do wyliczenia kary pieniężnej. Skarżąca spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionowała prawidłowość dokonanych ustaleń. Odnosząc się do tych zastrzeżeń organ uznał, że strona mogła zapoznać się z pomiarem geodezyjnym zajętego pasa drogowego i mogła wziąć udział w wizji lokalnej, a skoro tego nie uczyniła to nie może zgłaszać zastrzeżeń co do wiarygodności dokumentów i sposobu przeprowadzenia wizji lokalnej. Wbrew stanowisku organu brak aktywności strony nie pozbawia jej możliwości kwestionowania ustaleń poczynionych przez organ. Jak to wskazano powyżej w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy aktualnego na datę wydania decyzji. Ciężar dowodu na mocy art. 77 kpa obciąża organ administracyjny. W orzeczeniu z dnia 29 września 1997 r. sygn. akt I SA/Wr 700/79 NSA podkreślił "Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji". Mając powyższe zasady na uwadze – w ocenie Sądu – wobec zastrzeżeń sformułowanych przez skarżącą obowiązkiem organu było dokładne określenie w decyzji w jaki sposób spostrzeżenia poczynione podczas wizji lokalnej zostały odniesione do sporządzonej dwa miesiące wcześniej dokumentacji technicznej, a tym samym wskazanie dowodów pozwalających na określenie obszaru zajętego pasa drogowego w dacie oględzin. Organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 77 i 107 § 3 kpa nie uczynił tego. Stwierdzone przez Sąd uchybienia – w ocenie Sądu – mają istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wadliwe dokonanie ustaleń musi prowadzić do innego rozstrzygnięcia niż to, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Organ nie może przyjmować za podstawę swych rozstrzygnięć ustaleń dowodnych, ani też upraszczać oceny zebranego lecz niepełnego materiału dowodowego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 kpa i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie w kwestii wykonalności zapadło w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.