VI SA/Wa 900/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi O. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Podczas objazdu dróg pracownicy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] Rejon [...] odnotowali na drodze krajowej nr [...] [...] –[...]– [...] – [...], w miejscowości [...], w km 33 + 047 strona prawa, funkcjonowanie – bez zgody zarządcy drogi - jednostronnej tablicy reklamowej posadowionej na należącej do Skarbu Państwa działce ewidencyjnej o nr [...]. Na przedmiotowej reklamie widniał napis: "[...]". Reklama ta, zamocowana na dwóch podporach betonowych, zajmowała w pasie drogowym powierzchnię 8,17 m² (vide dziennik objazdu dróg nr [...] 2016 kategoria dróg [...], operat pomiarowy z 19 lutego 2016 r., protokół z [...] lutego 2016 r. z kontroli zajęcia pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna za okres od 23 lutego 2016 r. do 7 marca 2016 r. - w aktach administracyjnych sprawy). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") ustalił, że podmiotem, który zajął ww. odcinek pasa drogowego jest "[...]" (ul. [...] [...] – [...] [...],[...]) i do niego w dniu 23 lutego 2016 r. skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z zajęciem pasa drogowego. W ww. zawiadomieniu poinformował o zaplanowanej na 8 marca 2016 r. wizji lokalnej. W dniu 8 marca 2016 r. na wizji lokalnej - obok pracowników organu – stawił się S. S. reprezentujący "[...]", który oświadczył, że usunął tablicę gdy tylko dowiedział się, że stoi w pasie drogowym. Wskazał również, iż tablicę wynajmuje firmie [...], której właścicielem jest O. P.. Jednocześnie w dniu 8 marca 2016 r. organ stwierdził usunięcie przedmiotowej tablicy reklamowej (vide protokół z wizji w terenie w dniu 8 marca 2016 r., notatka służbowa z 8 marca 2016 r. – w aktach administracyjnych sprawy). Nadto organ ustalił, że O. P. (dalej: "skarżący") prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Pismem z 12 kwietnia 2016 r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z zajęciem pasa drogowego, informując jednocześnie o zaplanowanej na 20 kwietnia 2016 r. wizji lokalnej. Podczas wizji lokalnej, na którą nie przybył skarżący, pracownicy organu stwierdzili przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego (vide protokół z wizji w terenie w dniu 20 kwietnia 2016 r. – w aktach administracyjnych sprawy). Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] organ, działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej: "u.d.p."), § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1608) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a.") nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.882,40 zł z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogi krajowej nr [...] [...] – [...] (działka nr [...]) w km 33 + 047 strona prawa w miejscowości [...] poprzez umieszczenie tablicy reklamowej jednostronnej o treści "[...]" o powierzchni 8,17 m² w pasie drogowym w okresie od 19 lutego 2016 r. do 7 marca 2016 r., tj. przez 18 dni - bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, opisał dokonane w sprawie czynności oraz wskazał, że "właścicielem samowolnie umieszczonej tablicy reklamowej w w/w lokalizacji, wobec której toczy się niniejsze postępowanie jest Pan O. P. (...)"- vide str. 2 decyzji. Jednocześnie GDDKiA stwierdził, iż podmiotem, do którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, jest podmiot, do którego odnosi się informacja wizualna umieszczona na reklamie. W niniejszej sprawie informacja ta niewątpliwie dotyczyła skarżącego i była związana z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, skarżący zarzucił GDDKiA naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 2 u.d.p., a także art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślające wagę ustalenia podmiotu zajmującego pas drogowy. Według skarżącego, organ, nie stosując się do zasad postępowania administracyjnego, nie zwrócił się do właścicieli reklamy (znając ich dane) m.in. o zajęcie stanowiska, przedstawienie dowodów czy wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału w sprawie. Zatem właściciele przedmiotowej reklamy – M. C. i S. S. zostali pozbawieni prawa czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący zwrócił też uwagę, że organ powinien działać nie tylko szybko, lecz także wnikliwie. W tym kontekście zarzucił organowi brak niezwłocznego poinformowania właścicieli reklamy o zajęciu pasa drogowego (np. telefonicznie), co umożliwiłoby im szybką interwencję, a tym samym skróciłoby okres, za który naliczono karę. Pismem z 18 lipca 2016 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia umowy najmu. Żądany dokument skarżący nadesłał przy piśmie z 4 sierpnia 2016 r. Zgodnie z § 1 przedmiotowej umowy zawartej 1 lutego 2016 r., najemca (tj. skarżący) "zamawia 1 szt. tablic reklamowych będących własnością Wynajmującego" (tj. wspólników spółki cywilnej "[...]" w [...] – S. S. i M. C.) na okres od 10 lutego 2016 r. do 10 marca 2016 r. W § 1 lit. a) umowy wskazano lokalizację powierzchni reklamowej: "Tablica nr [...] [...] ul. [...] najazd [...] lewa strona drogi wymiar 600x300 cm". Natomiast w § 3 umowy przewidziano, że tytułem czynszu najemca zapłaci wynajmującemu miesięcznie kwotę 615 zł brutto za 1 szt. tablic reklamowych. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA decyzją nr [...], wydaną [...] września 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ wskazał, że informacja wizualna na konstrukcji reklamowej dotyczyła działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego. Przedłożona przez skarżącego umowa najmu jako instrument prawa cywilnego wiąże tylko strony, które ją zawarły i nie zwalnia od odpowiedzialności administracyjnej z tytułu umieszczenia w pasie drogowym reklamy. GDDKiA podniósł, iż w celu ustalenia powierzchni pasa drogowego zarządca drogi krajowej zlecił wykonanie operatu pomiarowego. Zdaniem organu, po stronie właścicieli nieruchomości nie istnieje w tym przypadku interes prawny zobowiązujący ich do uznania za stronę postępowania, dlatego nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. Organ podkreślił również, że zapewnił skarżącemu czynny udział w postępowaniu, informując go w zawiadomieniu z 22 sierpnia 2016 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednak skarżący nie skorzystał z tego uprawnienia. Za niezasadny organ uznał też zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., podnosząc iż nałożył karę pieniężną na skarżącego w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów: - art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby ww. był podmiotem zajmującym pas, a jedynie najemcą korzystającym z istniejącej ówcześnie konstrukcji; - art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 7 poprzez nieustalenie kto tak naprawdę zajął pas drogowy oraz czy zostało to uczynione z winy zajmującego; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności przez niezwrócenie się do właścicieli reklamy o zajęcie stanowiska w sprawie; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uniemożliwienie czynnego udziału właścicielom reklamy udziału w sprawie, pomimo iż organ podczas wizji lokalnej został poinformowany o osobach i rodzaju umowy wiążącej ze skarżącym; - art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie niezwłocznie właścicieli reklamy o możliwości naruszenia - zajęcia pasa drogowego, pomimo umieszczonego bezpośredniego numeru telefonu komórkowego na konstrukcji reklamy; - art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie strony, a to M. C. i S. S. – właścicieli reklamy o toczącym się postępowaniu, pomimo powzięcia wiadomości, iż to wyżej wymienieni umieścili reklamę na sąsiadującej z drogą działce; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji jego podstaw prawnych; dlaczego skarżący jest zobowiązany do zapłaty kary administracyjnej, a nie właściciel - montujący reklamę; - art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodniesienie się przy ponownym rozpoznaniu sprawy do wszystkich zarzutów odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną w odwołaniu. Zaakcentował, że przy zachowaniu minimum staranności, wobec umieszczenia na tablicy nr telefonu, pracownicy organu mogli powiadomić właściciela reklamy o prowadzonej kontroli i jej ewentualnych konsekwencjach. Według skarżącego, organ nie wskazał dlaczego skierował decyzję do najemcy powierzchni reklamowej, ograniczając się do przytoczenia treści przepisu. Brak jest argumentacji organu w tym zakresie. Skoro możliwa jest alternatywna odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego podmiotu, "który dokonał zajęcia lub na rzecz którego zajęcie to nastąpiło", to powinnością organu jest uzasadnienie wyboru podmiotu (tu: jego osoby), którego obarcza konsekwencjami zajęcia. Nadto zdaniem skarżącego, organ błędnie pojmuje krąg uczestników i osobę zainteresowaną, bowiem wynajmujący mogą być ewentualnie podmiotami odpowiedzialnymi wobec skarżącego, co wynika w szczególności z danych na konstrukcji reklamowej oraz umowy najmu. W ocenie skarżącego, wynajmujący niewątpliwie mają interes w rozstrzygnięciu sprawy, bowiem to oni wznieśli i zamontowali reklamę. Skarżący zwrócił też uwagę, że istotna jest kwestia, czy byli oni uprawnieni do jej montażu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydana przez organ w I instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla podjętych rozstrzygnięć, a zatem z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z przepisów art. 7, art. 28, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Chodzi przede wszystkim o materiał dowodowy sprawy – jego zebranie, w tym ustalenie stron postępowania, a także jego ocenę. Nadto Sąd dopatrzył się naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /dalej: "WSA"/ w Warszawie: z 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1665/07 i z 10 kwietnia 2017 r., VI SA/Wa 2178/16 – te i niżej powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w bazie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej: "NSA"/ na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08). W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na drodze krajowej nr [...] [...] – [...] – [...], w miejscowości [...], w km 33 + 047 strona prawa. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się sporządzony przez uprawnionego geodetę operat pomiarowy – zasób użytkowy. Nie budzi też wątpliwości, że usytuowany w ww. odcinku pasa drogowego obiekt to reklama w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Natomiast sporna jest kwestia podmiotu, który nielegalnie zajmował pas drogowy. W tym miejscu podkreślić należy, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. Ustawodawca nie wskazał expressis verbis podmiotu, którego powinna obciążać odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego. W orzecznictwie podkreśla się, iż dla rozstrzygnięcia tej kwestii istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. (vide wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 227/11, wyrok WSA w Olsztynie z 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1049/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 316/17; por. także R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, teza do art. 40). Należy zgodzić się z poglądem, iż warunków tej odpowiedzialności nie zmienia ani nie ogranicza umowa cywilnoprawna. Czym innym jest jednak bezwzględny, publicznoprawny charakter obowiązku uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego (ius cogens), a czym innym określenie (wyznaczenie) przez umowę w danej sprawie stanu faktycznego podlegającego kwalifikacji prawnej. Tej różnicy organ zupełnie nie dostrzega. Co więcej ustalenia GDDKiA w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego są wewnętrznie sprzeczne. Organ w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał bowiem, iż "właścicielem samowolnie umieszczonej tablicy reklamowej w w/w lokalizacji, wobec której toczy się niniejsze postępowanie jest Pan O. P. (...)"- vide str. 2 decyzji. Jednocześnie organ stwierdził, iż adresatem decyzji administracyjnej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego powinien być podmiot, do którego odnosi się informacja wizualna umieszczona na reklamie. Natomiast w decyzji wydanej w II instancji (po uprzednim wezwaniu skarżącego do przedłożenia umowy najmu) organ podniósł, że "Podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego pozostaje podmiot, który dokonał zajęcia lub na rzecz którego to zajęcie nastąpiło. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że podmiotem tym jest Skarżący". Zdaniem Sądu, powyższe twierdzenia organu wcale nie wskazują jednoznacznie, czy organ uważa skarżącego za podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogi czy za podmiot, na rzecz którego nastąpiło to zajęcie. Tymczasem zarówno umowa najmu, jak i protokół z wizji lokalnej, która odbyła się 8 marca 2016 r. wskazują, iż właścicielami obiektu reklamowego posadowionego w kontrolowanym odcinku drogi są S. S. i M. C. - wspólnicy spółki cywilnej "[...]" w [...], którzy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wynajmują powierzchnię reklamową. Podczas wzmiankowanej wizji S. S. przyznał, że usunął tablicę reklamową. Faktem też jest, iż w okresie od 23 lutego 2016 r. do 7 marca 2016 r. (jak wynika z dokumentacji fotograficznej) powierzchnię reklamową wynajmował skarżący. Działania podejmowane przez GDDKiA w przedmiotowej sprawie prowadzą do wniosku, iż za zajęcie pasa drogowego należałoby karać każdoczesnego klienta właścicieli obiektu reklamowego – S. S. i M. C. (bo danego klienta dotyczyłaby informacja wizualna na obiekcie), którzy jednocześnie od klienta pobierają czynsz najmu w wysokości 615 zł brutto miesięcznie za wynajęcie powierzchni reklamowej. Według Sądu, takie rozumowanie organu nie zasługuje na aprobatę. Nadto wprawdzie niekwestionowany przez skarżącego jest okres zajęcia pasa drogi: od 19 lutego 2016 r. do 7 marca 2016 r., to jednak data początkowa tego okresu nasuwa poważne wątpliwości. W decyzji pierwszoinstancyjnej organ wskazał bowiem, iż 19 lutego 2016 r. została dokonana kontrola stwierdzająca usytuowanie przedmiotowej reklamy. Tymczasem w dzienniku objazdu dróg nr [...] kategoria dróg [...] jako najwcześniejsza data widnieje 23 lutego 2016 r. z wpisem: "[...] >>[...] << (...)". Taką datą są również opatrzone następujące dokumenty: protokół z kontroli zajęcia pasa drogowego, najstarsze zdjęcie w ramach sporządzonej dokumentacji fotograficznej i zawiadomienie o wszczęciu postepowania. Z kolei operat pomiarowy – zasób użytkowy został sporządzony przez uprawnionego geodetę 19 lutego 2016 r., lecz – jak wynika z jego treści – to 16 lutego 2016 r. podejmowane były czynności w celu jego sporządzenia jak np. czynności geodezyjne czy pozyskiwanie informacji o działce. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak dokumentu wskazującego, by 19 lutego 2016 r. pracownicy GDDKiA podejmowali jakiekolwiek czynności, w szczególności dokonali kontroli. Zatem okoliczność ta, zdaniem Sądu, wymaga wyjaśnienia. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, iż organ po stwierdzeniu zajęcia pasa drogowego powinien natychmiast skontaktować się telefonicznie, dzwoniąc na numer telefonu podany na nośniku reklamowym, aby skrócić okres zajmowania pasa drogi. Postępowanie administracyjne ma przede wszystkim formę pisemną. Wprawdzie telefoniczna forma kontaktu ze stroną jest dopuszczalna, ale nie można skutecznie czynić organowi zarzutu, że jej nie zastosował. Podkreślić bowiem należy, iż w myśl art. 14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa, a więc stanu faktycznego w danej sprawie. Oczywiście nie można generalnie przyjmować, że w każdym przypadku właściciel obiektu bądź urządzenia jest zajmującym pas drogowy. Dlatego rozstrzygnięcie kwestii podmiotowej i przedmiotowej (czasowej) odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego wymaga analizy wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym również oceny stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu lub urządzenia z podmiotem, w którego posiadaniu rzecz ta się znajduje. Zadaniem organu jest zatem ustalenie, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (vide wyrok NSA z 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08, wyrok WSA w Łodzi z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 328/14, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Po 952/13, wyrok WSA w Szczecinie z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 993/14), a także w jakim okresie. Przyjęte przez organ zawężające rozumienie pojęcia "podmiotu, który dokonał zajęcia lub na rzecz którego to zajęcie nastąpiło" sprowadzające się do podmiotu, z którego działalnością gospodarczą związana jest informacja wizualna na obiekcie reklamowym, abstrahujące całkowicie od stosunków cywilnoprawnych łączących podmioty, nastąpiło z naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Należy także zgodzić się ze skarżącym, iż - oprócz błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - organ naruszył przepisy art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy obiektywnej, która może być zrealizowana jedynie w warunkach wyczerpującego i wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie (ustalenie stanu faktycznego), co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności podejmie czynności w celu prawidłowego ustalenia strony postępowania, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, w tym powołaną przez skarżącego umowę najmu, tak aby doprowadzić do bezspornego ustalenia, czy skarżący faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego i w konsekwencji jest podmiotem, na który można nałożyć karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego, czy też jest nim inny podmiot lub podmioty. Nadto organ uzasadni swoje rozstrzygnięcie w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Wobec braku wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.