VI SA/Wa 901/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi A. S. i K. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżących A. S. i K. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, ust. 1a, ust. 2, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm. – dalej u.d.p. oraz lp. 7 pkt 7 lit. d) i załącznika nr 2 do ww. ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm. dalej p.r.d.), po rozpatrzeniu odwołania K. S. i A. S. (dalej jako skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1140 zł, utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] października 2008 r. podczas kontroli drogowej pojazdu stanowiącego własność skarżących stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych nacisków pojedynczej osi napędowej na drogę o 1,47 tony. W związku z tymi ustaleniami wszczęte zostało postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na zawiadomienie o jego wszczęciu skarżący nadesłali wyjaśnienia, w których podnieśli, że nie została przekroczona dopuszczalna masa całkowita pojazdu oraz że przewożona masa bitumiczna rozkłada się równomiernie w pojeździe. Jako, że pojazd nie posiadał żadnych przegród podczas zatrzymania pojazdu mogło dojść do niewielkiego przemieszczenia masy. W tych okolicznościach niezbędne było – zdaniem skarżących – przeprowadzenie drugiego ważenia, bez oczekiwania takiego żądania za strony kierowcy. Nadto skarżący zwrócili uwagę na zły stan miejsca ważenia i podłoże z którego jest ono wykonane. Zarzucili, że w protokole kontroli nie ma informacji o aktualnych wynikach pomiaru terenu i brakuje informacji o jego wypoziomowaniu poza strefą ważenia, a także, że ważenia dokonano za pomocą dwóch pomostów wagi, co jest niezgodne z instrukcją wagi i procedurą ważenia. Podnieśli również, że zachodzi konieczność wyjaśnienia czy możliwe jest zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Ustalenia kontroli stanowiły podstawę do nałożenia na skarżących decyzją z [...] listopada 2008 r. kary pieniężnej w wysokości 1140 zł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego podał, że materiał dowodowy zgromadzony w czasie przeprowadzonej kontroli wskazuje, że doszło do naruszenia przepisów dotyczących dopuszczalnych nacisków na poszczególne osie pojazdu. Ważenia dokonano na legalizowanym punkcie pomiarowym przy użyciu legalizowanych wag statycznych. Szczegółowy opis przeprowadzonej kontroli został zawarty w protokole kontroli, którego sporządzenie poprzedzone było czynnościami sprawdzającymi. Jednocześnie organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie bada się przesłanki winy czy też niskiej szkodliwości czynu. Bada się jedynie czy dana okoliczność stwierdzona w trakcie kontroli miała miejsce i czy została skutecznie udowodniona. I tak też organ postąpił w rozpoznawanej sprawie. W odwołaniu od decyzji nakładającej powyższą karę skarżący wnosząc o jej uchylenie podnieśli, iż pomiarów dokonano w miejscu, które nie spełniało wymogów określonych w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 188, poz. 1345). Zarzucili, że w protokole nie ma decyzji o zatwierdzeniu typu wagi i spełnieniu pozostałych wymogów metrologicznych zgodnych z tym zarządzeniem, a także, że w procesie ważenia użyto jedynie dwóch wag i nie zastosowano podkładek pod koła innych osi. Jednocześnie skarżący wskazali, że kierowca nie miał wpływu na proces załadunku, który stanowiła gorąca masa bitumiczna. W konsekwencji skarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu i niepełny materiał dowodowy, na którym oparto uzasadnienie, w tym poprzez pozorność odniesienia się do zarzutów strony, - naruszenie art. 93 ust. 7 i ust. 8 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym i art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. poprzez odmowę postępowania wyjaśniającego zgodnie z wnioskiem strony, - naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób godzący w zasadę praworządności działania administracji publicznej. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przywoływane w odwołaniu rozporządzenie Ministra Gospodarki z 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych, dotyczy wag samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie, ważenia dokonano na wagach przenośnych do pomiarów statycznych. W trakcie takiego ważenia pojazd znajdujący się na wadze jest unieruchomiony. Powyższe przepisy nie mają więc zastosowania w niniejszej sprawie i miejsce ważenia w W., na którym dokonano ważenia, nie podlega ocenie pod kątem zgodności z wymogami określonymi w ww. akcie prawnym. Wagi użyte w trakcie kontroli winny spełniać natomiast wymogi określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 3 października 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne (Dz. U. Nr 183, poz. 1791). Jak wskazał organ takie wymogi zostały spełnione, co potwierdzają deklaracje zgodności wystawione [...] maja 2008 r. przez P. Zgodnie z art. 2a ustawy z 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.) przyrządy pomiarowe wprowadzone do obrotu w państwach członkowskich Unii Europejskiej, zgodnie z dyrektywami Unii Europejskiej, dopuszcza się do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podkreślił, że ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 3 października 2003 r. nie wprowadziło szczególnych warunków dla miejsca, na którym miało być wykonywane stacjonarne ważenie pojazdów przy pomocy wag nieautomatycznych. Niemniej jednak w celu zapewnienia maksymalnej dokładności wyników, Inspekcja Transportu Drogowego korzysta wyłącznie z miejsc wypoziomowanych, odpowiednio zbadanych i zatwierdzonych przez odpowiednie instytucje. Tak też i było w niniejszej sprawie – miejsce przeprowadzenia ważenia w W. na ul. Ś. legitymuje się dokumentem wydanym przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta w. W., potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania kontroli pojazdów. Jednocześnie organ podkreślił, iż z obowiązujących przepisów nie wynika konieczność urzędowego zatwierdzenia miejsc do ważenia i żaden przepis dotyczący wag statycznych nie nakazuje by miejsce takie było wykonane z betonu bądź z jakiegokolwiek innego budulca. W ocenie organu nie mogą być również podstawą do wyłączenia odpowiedzialności strony powoływane przez nią przepisy zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zarządzenie nie jest bowiem źródłem powszechnie obowiązującego prawa i nie może być podstawą kształtowania praw i obowiązków skarżącego. Stanowi jedynie wskazówki co do sposobu wykonywania czynności ważenia pojazdów. Niezależnie od powyższego organ zauważył, że wbrew twierdzeniu strony ważenia nie dokonano przy pomocy dwóch pomostów wag, lecz przy użyciu wag przenośnych do pomiarów statycznych. Ww. pomosty mają natomiast zastosowanie przy wagach przeznaczonych do ważenia pojazdów w ruchu i dlatego też podnoszone przez skarżących argumenty w tym zakresie nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. Organ uznał, że cała procedura ważenia odbyła się za pomocą zalegalizowanych przyrządów pomiarowych przez kompetentne organy i jej wyniki są w pełni wiarygodne. Odnosząc się do wniosku skarżących dotyczącego przeprowadzenia dowodu na okoliczność sposobu załadunku zatrzymanego pojazdu organ wskazał, że kwestia ta nie ma znaczenia dla odpowiedzialności strony postępowania. Art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. przewiduje co prawda, w zależności od okoliczności sprawy, możliwość dodatkowego nakładania kar pieniężnych także na podmioty inne niż wykonujący przejazd – mianowicie na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku. Niemniej jednak kara taka mogłaby być nałożona równolegle na te podmioty, a nie zamiast na podmiot wykonujący przewóz. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią mocy decyzji organu I instancji zarzucili: - naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieustalenie stanu prawnego w zakresie zarzucanych przez stronę nielegalnych procedur postępowania kontrolnego, - naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez stosowanie procedur kontrolnych niezgodnych z prawem, co jest zaprzeczeniem zasady lojalności państwa wobec obywatela, - naruszenie unormowań art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., dotyczących niewłaściwego sposoby przeprowadzenia postępowania kontrolnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podnieśli, że w obu decyzjach nie wyjaśniono i całkowicie pominięto, iż kontrolowanym pojazdem była przewożona gorąca masa bitumiczna, zauważając, że żadne przepisy nie określają jak technicznie dostosować masę takiego ładunku. W ocenie skarżących ze względu na rodzaj ładunku inspektorzy po stwierdzeniu przy pierwszym pomiarze przekroczenia nacisku na osi, powinni dokonać następnego pomiaru ładunku po ustabilizowaniu się towaru. Skarżący wskazali, że brak procedury ważenia dyskwalifikuje ustalenia faktyczne zawarte w decyzji organu I instancji, które nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. W dalszej kolejności ponowili zarzut wadliwego przeprowadzenia ważenia pojazdu z uwagi na użycie dwóch wag bez wykorzystania podkładek. Odwołali się do instrukcji wag, zgodnie z którą ważenie powinno odbywać się za pomocą kompletu wag – czyli 4 pomostów (wag). W ślad za argumentacją z odwołania wskazali, że obowiązujące przepisy nie określają jak technicznie dostosować masę ładunku. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrolując w ten sposób zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie z protokołu kontroli wynika, że ważenia dokonano przenośnymi wagami do pomiarów statycznych. Dokumenty dotyczące wag (ważne świadectwa legalizacji) i terenu (protokół pomiaru pochylenia stanowiska ważenia pojazdów) nie zostały dołączone do protokołu kontroli, zostały włączone do akt w trakcie postępowania administracyjnego. W podpisanym przez kierowcą protokole znajdują się standardowe zapisy dotyczące informacji udzielonych kontrolowanemu. Obejmują one m.in. zasady kontroli nacisków osi i masy pojazdu zarówno przy użyciu wag do pomiarów statycznych, jak i wag do pomiarów dynamicznych. W protokole sporządzonym z przedmiotowej kontroli nie zaznaczono o zasadach korzystania z których wag został pouczony kierowca, nie nastąpiło zatem jego zindywidualizowanie w zakresie tej konkretnej kontroli. Jest to o tyle istotne, iż już w wyjaśnieniach nadesłanych w związku z wszczęciem postępowania administracyjnego skarżący podnosili, że ważenia dokonano za pomocą dwóch pomostów wagi, co nie jest zgodne z instrukcją wagi i procedurą ważenia, kwestionując tym samym prawidłowość przeprowadzonego ważenia. Zarzuty te zostały podtrzymane w odwołaniu, w którym skarżący podali, że ważenia dokonano za pomocą dwóch wag bez użycia podkładek. Jednocześnie skarżący odwołali się do zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 2006 r. opisującego zasady kontroli nacisków osi i rzeczywistej masy całkowitej przy użyciu wag samochodowych. Również w skardze skarżący powtórzyli powyższe zarzuty, zwracając uwagę, że przenośna waga do ważenia statycznego składa się z 4 pomostów (wag) i zgodnie z instrukcją tych wag ważenie odbywa się za pomocą ich kompletu. Możliwe jest wprawdzie ważenie za pomocą dwóch wag, ale pod warunkiem umieszczenia wag we wnękach lub gdy wszystkie koła innych osi umieszczone są na podkładach wyrównujących. W trakcie przedmiotowego ważenia zasady te nie zostały zachowane. Na żadnym etapie postępowania organ do powyższych zarzutów nie odniósł się, a w aktach sprawy brak jest materiałów pozwalających na ustalenie jak przebiegało sporne ważenie tzn. czy w punkcie kontrolnym były wnęki na wagi, czy też należało użyć podkładek wyrównujących. Organ I instancji wskazał jedynie, że ważenie zostało przeprowadzone na legalizowanym punkcie pomiarowym, przy użyciu legalizowanych wag statycznych. Natomiast organ odwoławczy wskazał, co do zasady słusznie, że zarządzenie GITD, na które powołali się skarżący nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie może być podstawą kształtowania praw i obowiązków stron. Zauważył przy tym, że ważenia nie dokonano przy pomocy pomostów wag, gdyż te mają zastosowanie przy wagach przeznaczonych do ważenia pojazdów w ruchu. Przytoczone stanowiska organów jednoznacznie wskazują, że organy te, pomimo zarzutów skarżących odnoszących się do przyjętego stanu faktycznego, nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących procesu ważenia w zakresie kwestionowanym przez skarżących. Przykładanie nadmiernej wagi do użytych przez skarżących określeń dotyczących wag i pomostów, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie wydaje się zasadne. Rzeczywiście skarżący zamiennie używają określenia wagi i pomosty wag, ale problem w rozpoznawanej sprawie nie sprowadza się do oceny poprawności użytego słownictwa, zwłaszcza, że poza sporem jest, iż do ważenia użyto wag do pomiarów statycznych. Obowiązkiem organu, wobec tak postawionych zarzutów, było wykazanie, że ważenie przebiegało w sposób zgodny z instrukcją użytkowania wag. Organ ma bowiem rację, iż powoływane przez skarżących przepisy zarządzania GITD nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą być podstawą kształtowania praw i obowiązków stron. Nie ulega jednak wątpliwości, że ważenie na określonych wagach powinno odbywać się zgodnie z wymogami producenta wag zawartymi w instrukcji ich użycia. Tylko wówczas można przyjąć wyniki takiego ważenia za wiarygodne. W tym miejscu wskazać należy, iż dla wag nieautomatycznych, przenośnych, elektronicznych do pomiarów statycznych, wymogi odnoszące się do procesu ważenia nie wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co jednak nie oznacza dowolności sposobu ważenia. Organ trafnie wskazał, że przywołane przez stronę rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. dotyczy stosowania wag samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu. Takie wagi nie były używane w czasie kontroli, stąd przepisy powołanego rozporządzenia nie są przydatne do określenia warunków przeprowadzenia ważenia przy użyciu innych wag tj. wag przenośnych, nieautomatycznych, elektronicznych do ważenia statycznego. Użyte w czasie kontroli wagi w dacie wydawania świadectw legalizacji podlegały uregulowaniom rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 października 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne (Dz. U. Nr 183, poz. 1791), co oznacza, że wagi mające ważną legalizację, spełniały wymagania określone w tym rozporządzeniu. Rozporządzenie określało m.in. konstrukcję i wykonanie wag oraz niektóre warunki ich użytkowania. Omawiane rozporządzenie obowiązywało tylko do dnia 31 grudnia 2007 r., zatem w dacie kontroli już nie obowiązywało. Rozporządzenie z 3 października 2003 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 26 z 2008 r. poz. 152). Rozporządzenie to weszło w życie 4 marca 2008 r. Określa ono zakres sprawdzeń dokonywanych w czasie legalizacji ponownej wag nieautomatycznych oraz sposób i metody sprawdzeń, zatem nie wpływa na rozstrzygniecie w sprawie niniejszej, bowiem użyte wagi posiadały ważną legalizację dokonaną na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Ani z rozporządzenia, ani ze świadectwa legalizacji nie wynika jednak sposób przeprowadzenia ważenia tj. ustawienie wag, wypoziomowanie terenu, dopuszczalne pochylenie terenu, sposób najazdu na wagę, możliwość lub konieczność użycia podkładek pod koła samochodu itd., a są to okoliczności, które mogą mieć wpływ na prawidłowość funkcjonowania wag i co za tym idzie, na rzetelność wyniku ważenia. W tej sytuacji wobec braku uregulowań prawnych w tym względzie zasadne jest przedstawienie wymogów producenta wag, co do sposobu ich użytkowania i wykazanie w sposób pewny i jasny dla kontrolowanego, że wagi były użytkowane tak jak należy, a wynik ważenia jest prawidłowy. Uznać należy, że wobec zakwestionowania przez stronę prawidłowości procesu ważenia, to organ powinien wykazać, że ważenie przebiegało w sposób zgodny z instrukcją użytkowania wag. Nieustalenie prawidłowości sposobu ważenia stanowi nieustalenie okoliczności mającej zasadnicze znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia, bowiem wadliwe ważenie może skutkować wadliwym wynikiem ważenia. W tym stanie rzeczy niewykazanie, że ważenie odbywało się zgodnie z wymogami instrukcji użytkowania wag stanowi niewyjaśnienie okoliczności istotnej dla sprawy i narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1851/08). Powyższe uchybienie procesowe mogło mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Sąd uznał natomiast za niezasadne pozostałe zarzuty skargi. Odpowiedzialność za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na poszczególne osie kontrolowanego pojazdu nie jest odpowiedzialnością za skutek, zatem sam wynik ważenia potwierdzający przekroczenia parametrów ustawowych wystarcza do nałożenia kar pieniężnych. Dla jej zaistnienia nie ma więc znaczenia nieobecność kierowcy przy załadunku ani też rodzaj przewożonego towaru. Rzeczą przedsiębiorcy jest zapewnienie należytego rozłożenia ładunku, tak aby nie doszło do naruszenia zasad wynikających z obowiązujących przepisów. Rozpoznając sprawę ponownie organ doprowadzi do uzupełnienia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia czy ważenie odbyło się w sposób zgodny z zaleceniami producenta wag i instrukcją obsługi wagi, gwarantujący prawidłowość wyniku ważenia. Zważywszy na powyższe działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § i 107 § 3 k.p.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania obejmujących wpis sadowy w wysokości 100 zł Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.