VI SA/Wa 905/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi G. O. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2006 r. nr bez numeru w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz G. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 6 października 2005 r. G. O., skarżący w niniejszej sprawie, złożył do Okręgowej Rady Adwokackiej w B. wniosek o wpisanie na listę adwokatów. Z załączonych do wniosku dokumentów wynikało, iż G. O. ukończył Wydział Prawa na Uniwersytecie J., zaś po odbyciu aplikacji sądowej złożył egzamin sędziowski z łączną oceną dobrą. W trakcie postępowania skarżący złożył liczne dokumenty, w tym projekty sporządzonych przez niego pism procesowych, mające świadczyć o posiadanym doświadczeniu zawodowym. Uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. podjętą na podstawie art. 68 ust. 4 w zw. z art. 65 pkt 1 oraz art. 69 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze – dalej zwana prawo o adwokaturze, Okręgowa Rada Adwokacka w B. odmówiła wpisu G. O. na listę adwokatów. W uzasadnieniu podniesiono, że wprawdzie posiada on formalne uprawnienia do ubiegania się o wpis na listę adwokatów, o których mowa w art. 65 pkt 1-3 prawa o adwokaturze jednakże w trakcie przeprowadzonej ze skarżącym w dniu 13 kwietnia 2006 r., na posiedzeniu Komisji powołanej przez organ do weryfikacji spełniania przez kandydatów przesłanek wpisu na listę, rozmowy nie udzielił on zadowalających odpowiedzi na pytania z zakresu etyki i godności zawodu adwokata co uzasadnia twierdzenie, że kandydat nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Organ podniósł także, że zachowanie skarżącego polegające na zarzucaniu, w składanych do WSA w trakcie postępowania administracyjnego skargach, organowi bezprawnego działania i sugerowaniu, iż osoby wchodzące w skład organu mogły w trakcie niniejszego postępowania dopuścić się przewinień dyscyplinarnych czy też przestępstwa, należy zakwalifikować jako nielojalne i niekoleżeńskie (§ 31 Kodeksu Etyki Adwokackiej) oraz wyrażające brak szacunku do władz samorządu adwokackiego (§ 61 powyższego Kodeksu). Odwołanie od powyższej uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w B. złożył zainteresowany, wnosząc na podstawie art. 46 i art. 68 ust. 6 Prawa o adwokaturze o uchylenie zaskarżonej uchwały i podjęcie uchwały w przedmiocie wpisu na listę adwokatów. Zarzucił decyzji rażące naruszenie prawa (art. 65 pkt 1 powołanej wyżej ustawy) polegające na ustaleniu, iż wnioskodawca nie jest nieskazitelnego charakteru i nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, które to ustalenie zostało oparte tylko na podstawie krótkiej rozmowy kwalifikacyjnej bez uwzględnienia innych okoliczności sprawy. W obszernym uzasadnieniu zainteresowany cytując stosowne przepisy ustawy o adwokaturze oraz orzecznictwo sądów wywodził, iż spełnia wszystkie przesłanki uprawniające go do uzyskania wpisu na listę adwokacką. Wskazywał na posiadaną praktykę w zawodzie prawnika oraz podnosił zarzut licznych nieprawidłowości jakich dopuścił się organ pierwszej instancji w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, iż niezależnie od stanowiska ORA w B., wyrażonego w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] maja 2006 r., które jak stwierdzono Prezydium NRA podziela, nastąpiła zmiana stanu prawnego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. Prezydium odwołało się do stanowiska Ministra Sprawiedliwości, który jak wskazano, stoi na stanowisku, iż art. 66 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy ( wniosek kandydata opierał w tym przepisie) utracił moc obowiązującą z dniem 4 maja 2006 r. tj. z dniem, w którym ww. wyrok został opisany w Dzienniku Ustaw. W punkcie 5 wyroku Trybunał uznał bowiem powołany przepis za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenie do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Ponadto w tym wyroku Trybunał Konstytucyjny sformułował określone powinności ustawodawcy. Stwierdził, iż w toku postępowania o wpis na listę adwokatów osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze samorząd adwokacki badając, czy kandydat posiada przymiot rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata powinien oceniać takie przesłanki, jak czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia, praktyczny kontakt z wykonywaniem zawodu prawniczego. Kwestie te, zdaniem Trybunału, powinien rozstrzygnąć jednoznacznie ustawodawca. Trybunał uznał również, że mankamentem art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze jest brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego i niedookreślenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia przez ubiegającego się o wpis na listę adwokatów innego niż adwokacki egzaminu prawniczego. W ocenie Trybunału w tym zakresie sytuacja ta, jako nieodpowiedająca art. 17 ust. 1 Konstytucji RP powinna być przez ustawodawcę stosownie zmodyfikowana. Powyższe obowiązki sformułowane przez Trybunał Konstytucyjny pod adresem ustawodawcy, wskazują, zdaniem organu, że powołany przepis nie reguluje kwestii, których obowiązki te dotyczą i brak regulacji w tym zakresie skutkował tym, że Trybunał Konstytucyjny uznał cały wskazany przepis za niekonstytucyjny. Skoro zatem przepis ten utracił w całości moc obowiązującą z dniem 4 maja 2006 r. to, jak podniesiono w uzasadnieniu uchwały Prezydium NRA nie może, po tym dniu, stanowić podstawy do wpisu na listę adwokatów bez obowiązku odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nawet tych osób, które po złożeniu egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego, radcowskiego, czy notarialnego legitymują się praktyką w zawodzie prawniczym. W zakończeniu uchwały zawarto pouczenie, iż na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy prawo o adwokaturze od uchwały przysługuje stronie odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zaś na podstawie art. 68 ust. 2 powołanej ustawy odwołanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które można wnieść za pośrednictwem Naczelnej Rady Adwokackiej. W dniu 8 września 2006 r. G. O. złożył do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od powyższej uchwały. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości stwierdził niedopuszczalność odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie złożył G. O.. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę. W dniu 29 marca 2007 r. G. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2006 r. zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo o adwokaturze polegające na przyjęciu, iż po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy nie można wpisać na listę adwokatów osób, które po złożeniu opisanych w nim egzaminów posiadają odpowiednią praktykę w zawodzie prawniczym; rażące naruszenie prawa procesowego w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na ustaleniu, iż wnioskodawca nie jest nieskazitelnego charakteru i nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, które to ustalenie zostało oparte tylko na podstawie krótkiej rozmowy kwalifikacyjnej nie uwzględniając innych okoliczności sprawy oraz na nie przeprowadzeniu zawnioskowanych przez skarżącego dowodów. Skarżący wniósł o uchylenie powyższej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ przepisów konstytucyjnych oraz przepisów ustawy o adwokaturze wskazywał, cytując uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 argumentował, że art. 66 ust. 1 pkt 2 w zakresie w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów wykazują się odpowiednią praktyką zawodową jest zgodny z Konstytucją RP i nadal obowiązuje. Do powyższej skargi G. O. dołączył wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia powyższej skargi. Postanowienie to jest prawomocne. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o uchylenie zaskarżonej uchwały z uwagi na zmianę stanowiska spowodowaną w szczególności ujednoliceniem poglądów co do praktycznego stosowania wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. w zw. z orzeczeniami WSA w Warszawie, w których Sąd uznał, iż art. 66 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy utracił moc obowiązującą tylko w określonym w ww. wyroku zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Trybunał Konstytucyjny w pkt I ppkt 5 wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 orzekł, iż art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej powołując się na powyższe rozstrzygnięcie oraz stanowisko Ministra Sprawiedliwości przedstawione w jego kilku decyzjach w przedmiocie sprzeciwu co do wpisu na listę adwokatów uznało, iż art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze utracił z dniem 4 maja 2006 r. moc obowiązującą w całości. Takie stanowisko organu nie znajduje, zdaniem Sądu, uzasadnienia w treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Najistotniejszym elementem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) "rozstrzygnięcie Trybunału", w którym zawarta jest wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli. Art. 69 ww. ustawy stanowi, że "orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów". Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania. W niektórych wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim ...", po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. Zatem wyrok taki (zwany wyrokiem "zakresowym") odnosi się w istocie do części aktu normatywnego, z tym że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym, określonym w wyroku, zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79). W świetle powyższego punkt I ppkt 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. należy zatem zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. Wbrew zatem stanowisku wyrażonemu przez Ministra Sprawiedliwości - z dniem publikacji tegoż orzeczenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest bowiem niekonstytucyjny jedynie w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Może on zatem stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego orzeczenia w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. W tym miejscu wskazać należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. Okręgowa Rada Adwokacka w B., jak wynika z uzasadnienia podjętej przez nią uchwały w dniu [...] maja 2006 r. badała, czy skarżąca daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata i odmówiła wpisu z tego powodu, uznając, iż G. O. takiej rękojmi nie daje. Skarżący zarzucił w odwołaniu niezgodność z prawem powyższej uchwały. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej błędnie odczytując, jak z powyższego wynika wyrok Trybunału Konstytucyjnego uznało, iż przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy nie może stanowić podstawy wpisu na listę adwokatów, a skutkiem takiego stanu rzeczy było rozpoznanie odwołania z naruszeniem reguł procedury administracyjnej, którą organ jest związany. Istota dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ odwoławczy zgodnie z tą zasadą (art. 15 k.p.a.) rozpatruje zatem sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że organ ten jest zobowiązany do rozpatrzenia żądań strony, odniesienia się do nich, a także do podniesionych w odwołaniu zarzutów i co wymaga podkreślenia ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swojej uchwały (bądź decyzji) stosownie do wymogu określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzenie, iż organ podziela stanowisko ORA w B. wyrażone w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] maja 2006 r. powyższego wymogu nie spełnia i wskazuje na to, iż w istocie organ II instancji odwołania G. O. w sposób zgodny z wymogami procedury administracyjnej nie rozpoznał. Ponownie rozpoznając odwołanie organ będzie miał zatem na uwadze, iż należy do niego ocena dowodów stanowiących podstawę wydania uchwały z dnia [...] maja 2006 r., odniesienie się do tego, czy ustalenia faktyczne poczynione przez ORA w B. są prawidłowe i czy dają podstawę do przyjęcia, iż skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, rozumianej w sposób wskazany w ww. wyroku TK, jak i powołanym wyroku NSA, a także odniesienie się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Podnieść przy tym należy, iż stanowisko organu winno znaleźć, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., pełny wyraz w uzasadnieniu stosownej uchwały. W świetle powyższego Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 stosownie do art. 152 p.p.s.a., a zaś o kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a