VI SA/Wa 905/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] listopada 2015 r., Nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącego, K. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. Nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej organ/GIF) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez K. S. (dalej skarżący), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], od postanowienia GIF z [...] listopada 2015 r. Nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia, zgodnie z którym farba do włosów [...] spełnia definicję kosmetyku, o którym mowa w art. 72 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo o farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45 poz. 271 ze zm.), przez co może być przedmiotem obrotu w hurtowniach farmaceutycznych oraz aptekach, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawę prawną orzekania stanowił art. 219 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267 ze zm.) Pismem z 6 stycznia 2010 r., przedsiębiorca zwrócił się do GIF o wyjaśnienie, czy farba do włosów [...] produkcji [...] może być przedmiotem obrotu w hurtowniach farmaceutycznych i aptekach. GIF, po nawiązaniu korespondencji z Krajowym Konsultantem w Dziedzinie Onkologii Klinicznej oraz Główny Inspektorem Sanitarnym (odpowiednio pisma z 15 lutego 2010 r. oraz z 17 marca 2010 r.), w piśmie z 30 marca 2010 r. wyraził pogląd, że farby mogą być sprzedawane przez apteki i hurtownie farmaceutyczne. Pismem z 17 stycznia 2014 r. skarżący zwrócił się do GIF z prośbą o przesłanie potwierdzonej kopii/duplikatu pisma GIF z marca 2010 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 10 lutego 2014 r., GIF przedstawił przedsiębiorcy swoją aktualną opinię wskazując, iż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach (Dz. U. Nr 42, poz. 473 ze zm.), kosmetykiem jest każda substancja chemiczna lub mieszanina, przeznaczona do zewnętrznego kontaktu z ciałem człowieka: skórą, włosami, wargami, paznokciami, zewnętrznymi narządami płciowymi, zębami i błonami śluzowymi jamy ustnej, której wyłącznym lub podstawowym celem jest utrzymanie ich w czystości, pielęgnowanie, ochrona, perfumowanie, zmiana wyglądu ciała lub ulepszenie jego zapachu. Z kolei zgodnie z art. 72 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo farmaceutyczne przedmiotem obrotu w aptekach, punktach aptecznych oraz hurtowniach farmaceutycznych mogą być środki kosmetyczne, w rozumieniu art. 2 ustawy o kosmetykach, z wyłączeniem kosmetyków przeznaczonych do perfumowania lub upiększania. Stwierdził, iż farby do włosów należą do kategorii produktów służących zmianie wyglądu w celu upiększenia, dlatego też farby do włosów, a w szczególności farby [...] nie powinny stanowić przedmiotu obrotu w hurtowniach farmaceutycznych oraz aptekach. W związku z modyfikacją stanowiska GIF, skarżący w piśmie z 3 czerwca 2014 r. wystąpił o zmianę stanowiska, tj. stwierdzenie dopuszczalności sprzedaży farby [...] przez hurtownie farmaceutyczne i apteki. We wniosku wskazał m.in. na właściwości pielęgnacyjne farb, w tym dopuszczalność ich stosowania przez osoby które odbyły chemioterapię, kobiety w ciąży, osoby alergiczne oraz nadwrażliwe. Pismem z 3 lipca 2014 r., organ podtrzymał stanowisko o niedopuszczalności dystrybucji farb do włosów za pomocą hurtowni farmaceutycznych i aptek. Organ nawiązał korespondencję z Krajowym Konsultantem w Dziedzinie Farmacji Aptecznej (odpowiednio pisma z 13 maja 2015 r. oraz z 24 maja 2015 r.). W piśmie z 14 maja 2015 r., skarżący poszerzył swoją argumentację i ponowił wniosek o zmianę stanowiska oraz potwierdzenie, że z uwagi na specyficzne właściwości, przedmiotowa farba nie jest kosmetykiem przeznaczonym do upiększania, przez co może być przedmiotem obrotu w hurtowniach farmaceutycznych i aptekach. W pismach z 20 maja 2015 r. oraz 25 maja 2015 r., przedsiębiorca przesłał dokumentację służącą potwierdzeniu szczególnych właściwości farb [...]. Następnie, w związku z otrzymaniem przez GIF opinii Krajowego Konsultanta w Dziedzinie Dermatologii i Wenerologii (pismo z 14 kwietnia 2015 r.) skierował do organu pismo z 11 czerwca 2015 r. z prośbą o jej uzupełnienie. Wraz z pismem z 6 sierpnia 2015 r., przedsiębiorca przedłożył organowi kolejną opinię na temat właściwości przedmiotowej farby do włosów. Do organu wpłynęła zmodyfikowana opinia Krajowego Konsultanta w Dziedzinie Dermatologii i Wenerologii (pismo z 12 października 2015 r.). Pismem z 22 października 2015 r., skarżący wezwał GIF na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do wydania, w terminie 30 dni, pisemnego potwierdzenia, zgodnego ze stanowiskiem GIF z 30 marca 2010 r., że farba do włosów [...] spełnia definicję kosmetyku, o którym mowa w art. 72 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo farmaceutyczne i może być przedmiotem obrotu w hurtowniach farmaceutycznych oraz aptekach. GIF w piśmie z 28 października 2015 r. zwrócił się o doprecyzowanie żądania w tym zakresie. W odpowiedzi z 6 listopada 2015 r., przedsiębiorca wyjaśnił organowi, że wnosi o potwierdzenie uprawnienia do sprzedaży kosmetyku [...] w aptekach i hurtowniach farmaceutycznych przy zastosowaniu trybu wybranego przez GIF. GIF uznał, że skarżący zażądał wydania zaświadczenia w rozumieniu przepisów art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a., potwierdzającego dopuszczalność sprzedaży kosmetyku - farby do włosów marki [...] w hurtowniach farmaceutycznych aptekach. Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. GIF odmówił wydania zaświadczenia. Przedsiębiorca złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem, zarzucając błędne zakwalifikowanie żądania przedsiębiorcy jako żądania wydania zaświadczenia i - niezależnie - błędne przyjęcie braku przesłanek do wydania zaświadczenia oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GIF nie znalazł podstaw do uchylenia i zmiany zaskarżonego postanowienia. GIF nie podzielił zarzutu błędnego zakwalifikowania żądania jako wniosku o wydanie zaświadczenia. Wskazał, iż obowiązkiem GIF jest rozpatrzenie każdego podania zgodnie z właściwą procedurą przewidzianą przepisami. Uznał, że żądania przedsiębiorcy w zakresie wyrażenia stanowiska co do dopuszczalności sprzedaży farby do włosów [...] w hurtowniach farmaceutycznych i aptekach stanowią w istocie wniosek o wydanie zaświadczenia w rozumieniu działu VII k.p.a. Kwalifikując żądanie przedsiębiorcy, organ uwzględnił, że nie posiada kompetencji do udzielania wiążących interpretacji prawnych oraz nie udziela porad prawnych. Wskazał również, iż przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne nie przewidują możliwości wydania przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej decyzji administracyjnej lub innego rodzaju rozstrzygnięcia, które zatwierdzałoby, że towar określonego rodzaju może być przedmiotem obrotu w hurtowniach farmaceutycznych i aptekach. Nie przewidują również konieczności urzędowego potwierdzenia dopuszczalności sprzedaży konkretnych towarów przez hurtownie farmaceutyczne, czy apteki. Podkreślił, iż GIF nie prowadzi wykazu produktów (wymienionych w treści art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne), w tym środków kosmetycznych, które podlegają sprzedaży w aptekach oraz hurtowniach farmaceutycznych. Brak bazy danych, w oparciu o którą można byłoby wydać żądane zaświadczenie, uzasadnia odmowę jego wydania. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii kierowania przez GIF pism do innych podmiotów oraz do Wojewódzkich Inspektorów Farmaceutycznych, organ wskazał, iż okoliczności te nie są bezpośrednio związane z wnioskiem strony i nie mają wpływu na ocenę zasadności odmowy wydania zaświadczenia. Ponadto, pogląd GIF w przedmiocie dopuszczalności sprzedaży farb do włosów (w tym farby [...]) przez hurtownie farmaceutyczne oraz apteki, wyrażony w pismach z dnia 30 marca 2010 r. i z dnia 10 lutego 2014 r., korespondencji ze spółką Polska Grupa Farmaceutyczne S.A., jak również z Wojewódzkimi Inspektorami Farmaceutycznymi, nie jest wiążący. Pisma organu nie stanowią ani wytycznych dla organów, ani indywidualnych interpretacji prawnych, czy decyzji administracyjnych, z których wynika nakaz wycofania farb do włosów z hurtowni i aptek. Stanowisko organu, zgodnie z którym farby do włosów nie powinny być przedmiotem obrotu w hurtowniach farmaceutycznych oraz aptekach jest związane wyłącznie z treścią art. 72 ust. 5 pkt 3 ustawa Prawo farmaceutyczne i nie jest tożsame z oceną jakości kosmetyku [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie postanowienia z [...] lutego 2016 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] listopada 2015 r.; zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem strony oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu organu zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 72 ust. 5 pkt. 3 oraz w konsekwencji także art. 86 ust. 8 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez jego błędną wykładnię; naruszenie przepisów postępowania tj.; art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 7 k.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) poprzez naruszenie zasady brania pod uwagę interesu obywateli i interesu społecznego a także wykonania swoich zadań z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy, art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 par. 1 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż działając w zaufaniu do stanowiska organu wskazanego w piśmie z dnia 30 marca 2010 r., odnoszącego się konkretnie do kosmetyku [...], zbudowano w Polsce system dystrybucji tego produktu w obrocie aptecznym, zgodnie z zasadą dystrybucji kosmetyku [...] jako produktu wyłącznie aptecznego. Podkreślił, iż w dniu 21 stycznia 2014 r. zwrócił się do GIF z prośbą o przesłanie kserokopii/duplikatu stanowiska z 30 marca 2010 r., ku swemu zdziwieniu otrzymał zawiadomienie o utracie aktualności tego stanowiska oraz zmianę interpretacji dokonanej przez GIF. W związku z zaistniałą sytuacją skarżący rozpoczął wyjaśnianie ww. kwestii z organem, domagając się potwierdzenia uprawnienia do sprzedaży kosmetyku [...] w aptekach ogólnodostępnych i hurtowniach farmaceutycznych przy zastosowaniu trybu, w jakim organ dotychczas zajmował pisemne stanowisko, potwierdzające powyższe uprawnienie w świetle art. 27 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo farmaceutycznego, a następnie stwierdzające brak takiej możliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a..) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżone i poprzedzające je postanowienie GIF nie odpowiadają przepisom prawa. Jak wynika z akt sprawy pismem z 17 stycznia 2014 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie kopii/duplikatu pisma Głównego Inspektora Farmaceutycznego [...] z 30 marca 2010 r. Przedmiotowe pismo zawiera w swej treści, aktualne na dzień jego sporządzenia, stanowisko GIF w kwestii możliwości dystrybucji produktu jakim jest farba do włosów [...] produkcji [...] w hurtowniach farmaceutycznych i aptekach ogólnodostępnych. Z treści pisma wynika, iż stanowisko organu stanowi odpowiedź na wniosek strony z 6 stycznia 2010 r. Nie wyjaśnia jednak co było podstawą prawną działania organu oraz jaki tryb zastosowywano udzielając odpowiedzi na wniosek strony. Powyższe, w ocenie Sądu, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Prosta i zarazem niewymagająca szczegółowej interpretacji treść żądania strony zawarta w treści pisma z 17 stycznia 2014 r. jednoznacznie wskazuje, że intencją strony było uzyskanie od organu kopii/duplikatu pisma Głównego Inspektora Farmaceutycznego [...] z 30 marca 2010 r. Tymczasem podjęte przez organ działania polegające na zmianie wcześniejszego stanowiska, jak również wielomiesięczna wymiana korespondencji pomiędzy organem a skarżącym oraz oczekiwanie na opinie konsultantów krajowych w dziedzinie dermatologii i wenerologii, czy onkologii doprowadziły organ do przekonania, iż intencją strony było wydanie zaświadczenia w rozumieniu przepisów art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a., potwierdzającego dopuszczalność sprzedaży kosmetyku tj. farby do włosów marki [...]. Zgodnie z treścią art. 73 § 1 k.p.a. - strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub opisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl § 2 art. 73 k.p.a. - strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Prawo wglądu do akt sprawy, w tym sprawy administracyjnej jest jedną z form realizowania prawa do informacji jako prawa człowieka. Choć przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają definicji legalnej pojęcia akt sprawy, to oczywiste musi być to, że stanowi je dokumentacja zgromadzona w toku postępowania przed określonym organem, zebrany w danej sprawie materiał dowodowy, pisma strony, adnotacje, protokoły, dokumenty (pisma, notatki, wypełnione formularze, plany, fotokopie, rysunki itp.), zawierająca dane istotne dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, odnoszące się do strony, jej pozycji procesowej i toku postępowania. Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 k.p.a. jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej). Poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Przepis gwarantuje stronie prawo wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w każdym stadium postępowania, również po jego zakończeniu. Zakres jawności akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest ograniczony podmiotowo. Z uprawnień wynikających z ww. przepisów mogą korzystać jedynie strony postępowania administracyjnego i – na tych samych zasadach – podmioty (uczestnicy) na prawach strony. Na gruncie niniejszej sprawy, mając na uwadze treść wniosku strony z 17 stycznia 2014 r., będącego niejako następstwem działań organu, tj. wyrażenia pisemnego stanowiska w kwestii możliwości dystrybucji farby do włosów [...] w aptekach i hurtowniach farmaceutycznych, rolą organu było rozważenie zastosowania w niniejszej sprawie art. 73 § 2 k.p.a. ewentualnie innego sposobu załatwienia żądania strony. Podejmowanie niemających oparcia w przepisach prawa działań polegających m.in. wyrażaniu stanowiska, określanego przez organ jako cyt.: "niewiążące stanowisko – prognoza tego, jaki kierunek mogą przybrać działania GIF w stosunku do farb do włosów w ogólności" stanowi naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa. Jak podkreślał skarżący: "działając w oparciu do wskazanego stanowiska GIF z 30 marca 2010 r., które odnosiło się stricte do kosmetyku [...], zbudowany został w Polsce system dystrybucji tego kosmetyku w obrocie aptecznym, zgodnie z zasadą dystrybucji kosmetyku [...] jako produktu wyłącznie aptecznego na całym świecie (55 krajów)". Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obowiązkiem organu wynikającym z tego przepisu, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, jest dokładne ustalenie treści oraz zakresu wniosku strony kierowanego do organu administracji. Treść tego żądania wyznacza bowiem rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania oraz stosowaną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma istotne znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ w tej mierze jest zobowiązany z urzędu podjąć czynności niezbędne do ustalenia treści rzeczywistego żądania strony. W przypadku wątpliwości organ powinien był zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy administracji, kierując do skarżącego pismo z 10 lutego 2014 r. wyszedł poza zakres żądania strony. Przyjęta przez organ interpretacja wniosku wymagała podjęcia szeregu czynności nie mających znaczenia dla niniejszego postępowania prowadzących ostatecznie do konkluzji, iż stanowisko organu w kwestii dystrybucji kosmetyku [...] jest niewiążące i stanowi jedynie prognozę tego, jaki kierunek mogą przybrać działania GIF w stosunku do farb do włosów w ogólności. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c , art. 210 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.