VI SA/Wa 920/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Sygn. akt VI SA/Wa 920/17 1 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO") Decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia licencji R.J. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób i zwrot licencji wraz z wypisami. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] listopada 2013 r. Starosta W. stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] listopada 2013 r. licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej Stronie i nakazał jej zwrot wraz z wypisami. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] stycznia 2014 r., nr [...]. Skargę na tę decyzję wniósł skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1157/14, oddalił skargę. Powyższe orzeczenie – niezaskarżone – uprawomocniło się. W niniejszej sprawie Strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego, podnosząc, że stwierdzenie wygaśnięcia było bezprawne i wskazując, że zgodnie z przepisami ustawy o działalności gospodarczej kto posiada licencję, może wykonywać działalność gospodarczą na terenie całego kraju przez czas nieokreślony. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku SKO decyzją z [...] listopada 2016 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Strona pismem z [...] grudnia 2016 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, że nie zawieszała działalności transportowej. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że Strona zawiesiła od [...] grudnia 2010 r. do [...] czerwca 2011 r. wykonywanie działalności gospodarczej pod nazwą A., po czym nie złożyła wniosku o wznowienie wykonywania tej działalności przed upływem 24 miesięcy od dnia zawieszenia, w związku z czym [...] lutego 2014 r. została ona obligatoryjnie wykreślona z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (w skrócie: "CEiIDG"). Następnie Strona [...] listopada 2015 r. rozpoczęła wykonywanie działalności gospodarczej pod nazwą P. SKO wyjaśniło, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym nie można wykraczać poza ramy określone przez ustawodawcę. W konsekwencji w postępowaniu tym nie mogą być eliminowane wszystkie wady decyzji, a jedynie wady wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe organ wskazał, że rażące naruszenie prawa występuje, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym za rażące nie można uznać rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji normy prawnej. SKO podkreśliło, że w sprawie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który nie dopatrzył się naruszenia prawa powodującego uwzględnienie skargi i uznał, iż wygaszenie licencji było prawidłowe z uwagi na utratę przez Stronę przymiotu przedsiębiorcy. Rozpatrując wiosek, organ nie dopatrzył się również pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Na powyższe orzeczenie Strona pismem z [...] marca 2017 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na brak jej udziału w postępowaniu bez jej winy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymująca w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] listopada 2013 r. Organ ustalił, że Strona zawiesiła od [...] grudnia 2010 r. do [...] czerwca 2011 wykonywanie działalności gospodarczej pod nazwą A. Strona przed upływem 24 miesięcy od dnia zawieszenia nie złożyła wniosku o wznowienie wykonywania tej działalności. Organ [...] lutego 2014 r. był zobowiązany wykreślić stronę z CEiIDG. Strona [...] listopada 2015 r. rozpoczęła wykonywanie działalności gospodarczej pod nazwą P. Należy zauważyć, że SKO prawidłowo wskazuje, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym nie można wykraczać poza ramy określone przez ustawodawcę. W tym postępowaniu nie mogą być eliminowane wszystkie wady decyzji, a jedynie wady wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Prawomocność decyzji czy postanowienia utrzymanego w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji oraz stronom drogę do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności tego aktu. Pamiętać należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i miał obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Z treści wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu była prawidłowość decyzji podjętych w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób oraz nakazania zwrotu licencji i jej wypisów, co implikowało wykreślenie Strony z CEiIDG. Sąd stwierdził wówczas, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 14a ust. 1 – ustawy o transporcie oraz przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 468/07, publ. Lex 505294), podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. są związane faktem i treścią orzeczenia, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc wobec wszystkich, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego. Przepis art. 170 p.p.s.a. wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skoro Sąd oddalił skargę na wskazaną decyzję, to każdy kolejny sąd jest związany tym orzeczeniem i orzekanie na temat decyzji zbadanych uprzednio przez inny sąd stanowiłoby o naruszeniu art. 170 p.p.s.a. Należy przyjąć zatem, że skoro decyzja podlegała ocenie Sądu i Sąd orzekł, iż decyzja ta nie narusza prawa, to nie narusza ona również art. 156 k.p.a. Nadto, co jest najistotniejsze, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd administracyjny z urzędu poddaje kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne także i w zakresie ewentualnych przesłanek skutkujących nieważność, wskazanych w art. 156 k.p.a. Zatem wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji. Wynika to zarówno z treści wskazanego wyżej przepisu, jak i ze względu na związanie oceną prawną zawartą w takim wyroku, wynikającą z treści art. 170 i art. 171 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 1992 r., sygn. akt I SAB 63/92, publ. cbosa). Tym samym nie jest dopuszczalne wszczynanie postępowań nadzwyczajnych co do tej decyzji, chyba że ujawniły się nowe okoliczności istniejące w chwili rozstrzygania sprawy przez organ (art. 145 k.p.a.). Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na takie okoliczności się nie powoływał. Wyjaśnić należy, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) w sytuacji, gdy organ jest związany oceną prawną danego rozstrzygnięcia dokonaną już uprzednio przez sąd administracyjny, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2004 r., sygn. akt II SA 1628/03, publ. cbosa), tym samym żądanie takie spełnia przesłankę określoną w art. 61a k.p.a. Wygaszenie licencji było prawidłowe co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt 1157/14. Strona utraciła przymiot przedsiębiorcy przez to, że nie złożyła wniosku o wznowienie wykonywania działalności gospodarczej przed upływem 24 miesięcy od dnia zawieszenia co zostało opisane w powołanym wyżej wyroku. Zdaniem Sądu, skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności nie powołał okoliczności, które byłyby poza zakresem kontroli sądów i nie byłyby objęte powagą rzeczy osądzonej wobec czego rozstrzygnięcie organu nie mogło zakończyć się uchyleniem kwestionowanej decyzji a nawet należy uznać, że procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogło być uznane za niedopuszczalne. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela argumentację organu centralnego zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznaje ją za własną. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji – rozstrzygając sprawę – oparły się na materiale prawidłowo zebranym, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.