VI SA/Wa 923/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi G. M i R. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]marca 2007 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawę faktyczno-prawną stanowiło zastosowanie art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu pisma z dnia 15 stycznia 2007 r. określonego jako "odwołanie" wniesionego przez G. i R. M. – zwanych dalej skarżącymi, uznanego za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pismem Zastępcy Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]grudnia 2006 r., nr [...] Pismo uznane przez skarżących za decyzję zawierało informację o przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] położonych w m. Z., zakończonym ostateczną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję w przedmiocie niewyrażenia zgody na wykonanie ww. zjazdu. Podstawę faktyczną powyższego postanowienia stanowiło ustalenie, iż w piśmie z dnia 5 grudnia 2006 r. skarżący wystąpili do Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem dotyczącym "przywrócenia prawa wjazdu na działkę nr [...]" położoną przy drodze krajowej nr [...] Na tak sformułowany wniosek - o pomoc - Zastępca Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] grudnia 2006 r., udzielił stronom pisemnej odpowiedzi poprzez informację, że w sprawie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...], położonych w m. Z. przy ul. W. (droga krajowa nr [...]) została wydana odmowna decyzja z dnia [...]stycznia 2003 r., utrzymana w mocy przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] która stała się prawomocna. Nie zgadzając się z treścią powyższego pisma i uznając je za decyzję skarżący skierowali do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pismo z dnia 15 stycznia 2007 r., w którym odwołali się od sposobu załatwienia ich wniosku z dnia 5 grudnia 2006 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ uznał, że przepis art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1981 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest przepisem kompetencyjnym, ale nie wynika z niego obowiązek wydania decyzji administracyjnej. Wskazał, że zaskarżone przez stronę pismo z dnia [...] grudnia 2006 r., nie zawierało jednego z czterech elementów, niezbędnych do zakwalifikowania tego pisma jako decyzji, gdyż nie zawierało rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Powołał się na tezę drugą wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81. Zaskarżone pismo z dnia [...] grudnia 2006 r. stanowiło jedynie informację, a wniesienie odwołania od informacji udzielonej stronie przez organ I instancji jest niedopuszczalne. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołał się także na stanowisko zajęte przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku - z dnia 7 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Gd 746/92/S (OSP 1993/9 poz. 178, ONSA 1993/2 poz. 48) i uznał, że złożenie środka zaskarżenia w niniejszej sprawie było niedopuszczalne. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2007 r., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego dowolną interpretację oraz naruszenie przepisów proceduralnych i wnieśli o uchylenie postanowienia jako niezgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ich ocenie sposób załatwienia niniejszej sprawy naruszył przepisy prawa, bowiem nazwa nadana rozstrzygnięciu przez organ administracyjny jest bez znaczenia. Kryterium kwalifikującym akt organu do kategorii decyzji administracyjnych jest zewnętrzne, władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki. Na mocy art. 104 k.p.a. organ załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Rozstrzygnięcie obwarowane jest koniecznością dochowania wymogów określonych w art. 6 do art. 16 k.p.a., a nie uznania, że skoro sprawa była już rozstrzygnięta, to niemożliwe jest wydanie innej decyzji. Nienazwanie pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych z dnia [...] grudnia 2006 r. "decyzją", nie ma znaczenia prawnego i należało potraktować je jako decyzję, od której przysługuje odwołanie. Zarzucili, że zupełnie niezrozumiałą jest odmowa wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...]do działek [...] i [...], skoro na niewielkim odcinku drogi krajowej istnieje kilkanaście zjazdów. Z tego względu odmowa udzielenia pozwolenia na dokonanie zjazdu na rzecz działek skarżących jest bezprzedmiotowa i stanowi przejaw nierównego traktowania obywateli względem prawa. Skarga w dalszej części wskazywała na niesłuszność ostatecznej decyzji odmawiającej zjazdu, wobec braku przesłanek z art. 29 ustawy o drogach publicznych, jej dowolność. Organ nie wskazał w niej na czym owo naruszenie miałoby polegać i dopuścił się tak istotnego uchybienia, jak brak przeprowadzenia wizji lokalnej z udziałem stron. Zdaniem skarżących organ wydający decyzję nie kierował się interesem społecznym, gdyż zarzut braku bezpieczeństwa jest nieuzasadniony. Nie kierował się również słusznym interesem obywateli, bowiem ogranicza uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Strony od 2003 r. ubiegają się o wyrażenie zgody na zjazd i podniosły, iż zostały naruszone przez organ nie tylko przepisy prawa materialnego i procesowego, ale również przepisy Konstytucji RP gwarantujące równość obywateli wobec prawa i ochronę prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismo Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2006 r., które stanowiło odpowiedź na wniosek skarżących z dnia 5 grudnia 2006 r. nie było decyzją administracyjną ponieważ nie zawierało rozstrzygnięcia o istocie sprawy, tj. w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi (art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Złożenie przez skarżących wniosku z dnia 15 stycznia 2007 r. (opatrzonego tytułem "odwołanie") domagającego się ponownego rozpatrzenia sprawy było zatem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, tj. z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Na poprawność podjętego przez organ rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie organ powołał również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2004 r., sygn. akt VI SA/Wa 365/04. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wniesionej skargi stwierdził, że w swej treści nie dotyczą zaskarżonego postanowienia, lecz ostatecznej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję I instancji z dnia[... ]stycznia 2003 r., w przedmiocie niewyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr[...] do działek nr [...] i [...], położonych w m. Z.. Wskazywał, że strony na tę decyzję wniosły skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 24 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1589/03 ją odrzucił. Wobec powyższego kwestionowana decyzja z dnia 1 kwietnia 2003 r. stała się ostateczna i prawomocna, korzysta z ochrony jej trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. Podnoszenie więc w obecnej skardze na postanowienie z dnia 20 marca 2007 r. zarzutów na decyzję z dnia [...]kwietnia 2003 r., jest nieuprawnione i niedopuszczalne. Na rozprawie przed tut. Sądem skarżący popierając skargę wskazali, że ich pismo z dnia 5 grudnia 2006 r. miało w intencji wznowienie postępowania w sprawie zjazdu z drogi krajowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie. Chodzi mianowicie o wskazanie w treści uzasadnienia postanowienie przepisu prawa materialnego (art. 29 ust. 2 prawa o drogach publicznych), które nie przystaje do kontekstu uzasadnienia, które opiera się na podstawie procesowej i one stanowią podstawę rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, w okolicznościach treści pisma stron z dnia 5 grudnia 2006 r., jak i zakresu odpowiedzi organu pismem z [...] grudnia 2006 r., należało potwierdzić, że pismo to ma charakter wyłącznie informacyjny. W szczególności należy podnieść, że z jego treści nie da się wywieść intencji stron, z której wynikałoby, że domagają się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną i wiążącą organ w obrocie prawnym decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] co oświadczyli przed Sądem. Pomijając fakt, że pismo to nie zawiera wskazania żadnej przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowaniu, to faktyczną intencją stron było uzyskanie informacji. Zarówno bowiem na wstępie pisma, jak i w jego zakończeniu zwracają się o pomoc w znalezieniu rozwiązania dotyczącego wjazdu, przedstawiając sytuację w jakiej się znaleźli. Pismo organu z [...] grudnia 2006 r. jakie zostało skierowane do stron jest wyłącznie odpowiedzią na pismo i ma wyłącznie walor informacyjny. Nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia o władczym charakterze, czyli podstawowego waloru decyzji administracyjnej. Z jego treści w sposób oczywisty wynika, że organ informuje, że nie ma możliwości wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym prawomocną decyzję odmawiającą w tym przedmiocie wyrażenia zgody. Obie decyzje pierwszo i drugoinstancyjne zostały przytoczone i wymienione. W ocenie Sądu organ także nie miał podstaw, po otrzymaniu pisma strony z 5 grudnia 2006 r., by domagać się jego ewentualnego sprecyzowania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem pismo było prośbą o pomoc w określonej, wskazanej sytuacji faktyczno-prawnej, a nie wnioskiem o podjęcie władczego działania organu w tej sprawie. Nie wynikała z niego intencja ani wniosku o wznowienie postępowania, ani o stwierdzenie jego nieważności, ani nie można było potraktować go jako nowego wniosku wobec nie podania nowych okoliczności, ani konkretnego żądania. Wskazane natomiast w nim wszystkie fakty były przedmiotem rozważań w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Na marginesie należy zauważyć, że nawet w odwołaniu od pisma informacyjnego strona – nie polemizuje z zasadnością będącej w obrocie prawnym decyzją ostateczną. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził by zaskarżone postanowienie naruszało prawo i oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).