VI SA/Wa 93/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2004r. w przedmiocie wznowienia postępowania i odmowy uchylenia uchwały o odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich 1. stwierdza nieważność punktu 2 uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2004r.; 2. zasądza od Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącej J. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Okręgowa Rada Adwokacka w W. /dalej ORA/ po przeprowadzeniu konkursu, uchwałą z dnia [...] lipca 2003 r. odmówiła J. M. wpisu na listę aplikantów adwokackich. W uzasadnieniu uchwały ORA podała, że kandydatka otrzymała w postępowaniu kwalifikacyjnym 49 punktów podczas, gdy Regulamin konkursu na aplikację adwokacką w § 8 ust. 6 przewidywał przejście do II etapu konkursu po uzyskaniu 85 punktów. Uchwała ta uprawomocniła się. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2004 r. J. M. zwróciła się do ORA o wznowienie postępowania w sprawie o wpis na listę aplikantów adwokackich i wpisanie jej na listę aplikantów adwokackich. Powołała się na art. 145 a § 1 k.p.a. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02, w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 58 pkt 12 lit. j ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058) z Konstytucją RP. Wskazała, że uchwała podjęta w jej sprawie oparta była na niekonstytucyjnej podstawie prawnej i narusza art. 65 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które zapewniają wolność wyboru i wykonywania zawodu, która to wolność może być ograniczona tylko przepisami ustawy. Ustalenie limitu punktów koniecznych do osiągnięcia w konkursie zawarto w Regulaminie konkursu, który był uchwalony na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Skarżąca wywiodła, że skoro spełniła ustawowe warunki przystąpienia do konkursu, a zasady konkursowe uchwalone były na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, to powinna zostać wpisana na listę aplikantów z pominięciem tych zasad. ORA uchwałą z dnia [...] lipca 2004 r. odmówiła wznowienia postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich. W uzasadnieniu uchwały powołała się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w pkt 18 uzasadnienia wyroku z dnia 18 lutego 2004r., w którym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że konkursy przeprowadzone wcześniej nie podlegają procedurze wznowienia. Od powyższej uchwały złożyła odwołanie J. M. Powołała się na art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i art. 145 a k.p.a., które dają jej prawo do żądania wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydana została decyzja. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej /dalej NRA/, po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 58 pkt 8 ustawy Prawo o adwokaturze, uchwałą z dnia [...] października 2004 r. w punkcie 1. postanowiło uchylić uchwałę ORA z dnia [...] lipca 2004 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie o wpis J. M. na listę aplikantów adwokackich i wznowić postępowanie w tej sprawie oraz w punkcie 2. postanowiło odmówić uchylenia uchwały ORA z [...] lipca 2003r. odmawiającej wpisu J. M. na listę aplikantów adwokackich. Prezydium NRA uznało, iż wobec stwierdzenia przez TK, że art. 58 pkt 12 lit. j. ustawy Prawo o adwokaturze jest niezgodny z Konstytucją RP są podstawy dla wznowienia postępowania. Dlatego Prezydium NRA uchyliło zaskarżoną uchwałę i postanowiło wznowić postępowanie w sprawie wpisu na listę aplikantów. Jednocześnie Prezydium NRA uznało, że brak podstaw do uchylenia uchwały z [...] lipca 2003r. o odmowie wpisu i dlatego odmówiło jej uchylenia. Uzasadniając odmowę powołano się na fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym został wyrażony pogląd, że "przeprowadzone przed ogłoszeniem wyroku Trybunału konkursy na aplikacje: adwokacką i radcowską zachowują swą skuteczność (..i..) nie podlegają procedurze wznowienia czy wzruszenia ich rezultatów z powodu wydania niniejszego wyroku". Powyższą uchwałę NRA z dnia [...] października 2004 r. J. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej odmowy uchylenia uchwały o odmowie wpisu. Wnosiła o uchylenie uchwały NRA w zaskarżonej części i wydanie decyzji o wpisie jej na listę aplikantów adwokackich. Podnosiła zarzuty merytoryczne co do uchwały ORA z [...] lipca 2003r. o odmowie wpisu. Zarzucała, że podstawą odmowy wpisu było nieuzyskanie przez nią limitu punktów określonego przez Regulamin, zaś Regulamin ten i ustalony w nim limit był wydany na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Decyzja administracyjna w sprawie indywidualnej może być oparta tylko o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś przepisy wewnątrzkorporacyjne nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego, a mimo to były podstawą podjęcia kwestionowanej przez nią uchwały o odmowie wpisu. Uchwała o odmowie rażąco narusza prawo i powinna być unieważniona na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę NRA wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 z 2002r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami, dalej zwana p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Przedmiotem skargi jest pkt 2 uchwały NRA z dnia [...] października 2004 r., dotyczący odmowy uchylenia uchwały odmawiającej wpisu na listę aplikantów adwokackich. Rozpatrując sprawę zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Uchwały w sprawie wpisu lub odmowy wpisu na listę aplikantów adwokackich mają walor decyzji administracyjnych, a więc przy ich wydawaniu należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem wniosku było żądanie wznowienia postępowania o dokonanie wpisu na listę aplikantów adwokackich i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, tj. dokonanie wpisu wnioskodawczyni na listę aplikantów adwokackich. Do rozpatrywania tego wniosku należy stosować przepisy k.p.a. o wznowieniu postępowania administracyjnego. Zgodnie z uregulowaniami przyjętymi w k.p.a. postępowanie wznowieniowe jest niejako dwuetapowe. Najpierw organ bada czy istnieją wymagane przez k.p.a. warunki do wznowienia postępowania: 1/ czy zachowany został termin z art. 145 a § 2 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, 2/ czy decyzja, której wniosek dotyczy ma ostateczny charakter, 3/ czy wniosek złożyła strona postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, 4/ czy żądanie oparte jest na przyczynie wznowieniowej wskazanej w k.p.a. Ten etap postępowania kończy się wydaniem w trybie art. 149 § 1 k.p.a. niezaskarżalnego postanowienia o wznowieniu postępowania lub w trybie art. 149 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wznowienia postępowania zaskarżalnej na zasadach ogólnych. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. właściwym do wszystkich spraw z art. 149 k.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Organ ten orzeka więc w pierwszym etapie postępowania wznowieniowego, tj. w sprawach z art.149 § 1 i § 3 k.p.a. W sprawie niniejszej organem właściwym do orzeczenia w kwestii odmowy wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. była ORA, gdyż to właśnie ona wydala decyzję w sprawie odmowy wpisu na listę aplikantów w W. w ostatniej instancji. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania zamyka sprawę po etapie badania formalnego, przed badaniem merytorycznej zasadności wskazanych przez wnioskodawcę podstaw wznowieniowych i przed ponownym merytorycznym rozpoznaniem sprawy zakończonej dotychczasową decyzją. Decyzja o odmowie wznowienia jest zaskarżalna na zasadach ogólnych, a organ II instancji rozpatrujący odwołanie od tej decyzji rozstrzyga zgodnie z regułami zawartymi w art. 138 k.p.a. tzn. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję /o odmowie wznowienia/, uchyla zaskarżoną decyzję /o odmowie wznowienia/ i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy /wznawia postępowanie/ lub przekazuje sprawę /wznowienia/ do ponownego rozpoznania. Należy pamiętać, że "sprawą" jest w tej sytuacji tylko sama dopuszczalność wznowienia postępowania, nie zaś sprawa zakończona dotychczasową decyzją. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugi etap postępowania objęty art. 149 § 2 k.p.a., którego celem jest badanie merytorycznej zasadności wskazanej podstawy wznowieniowej i ponowne badanie sprawy zakończonej dotychczasową decyzją. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. również do jego przeprowadzenia jest właściwy organ z art. 150 k.p.a., a więc ten, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Wyjaśnienie wskazanej wyżej konstrukcji postępowania wznowieniowego zawarł NSA w wyroku z 13 listopada 1987r. / I SA 1326/86, ONSA z 1987r., nr 2, poz.80/, w którym wskazał, że: "1. Postanowienie o wznowieniu postępowania /art. 149 § 1 k.p.a./ jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. 2. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy /149 § 2 k.p.a./, mogą być wyłącznie efektem postępowania po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a.". W sprawie niniejszej dotyczącej wpisu na listę aplikantów w W. organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji /uchwałę z dnia [...] lipca 2003r. o odmowie wpisu/ była ORA w W., zatem tylko ten organ z mocy art. 151 § 1 k.p.a. w związku z art. 150 § 1 k.p.a. i 149 § 2 k.p.a. był właściwy do przeprowadzenia drugiego etapu postępowania wznowieniowego. Tymczasem w sprawie doszło do pomieszania wskazanych wyżej etapów postępowania i właściwości organów. NRA, która orzekała w II instancji w kwestii odmowy wznowienia, orzekła również o przedmiocie, który nie był jeszcze w ogóle rozpatrywany w I instancji przez właściwy organ /ORA w W./ i nie był przedmiotem zaskarżenia. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała NRA jest wewnętrznie sprzeczna. Jako podstawę wydania uchwały wskazano jedynie przepis art. 58 pkt 8 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), który stanowi, iż jednym z zadań NRA jest rozpoznawanie odwołań od uchwał okręgowych rad adwokackich. Nie wskazano podstawy prawnej odmowy uchylenia uchwały z 2003 roku, a jako przedmiot rozstrzygnięcia wskazano odmowę wznowienia postępowania. Z osnowy decyzji wynika zaś, że dokonano rozstrzygnięcia nie tylko w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, ale również w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej. NRA nie mogła podjąć uchwały o odmowie uchylenia uchwały ORA z dnia [...] lipca 2003 r. o odmowie wpisu, bowiem nie zostało jeszcze w ogóle przeprowadzone postępowanie, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a., a którego przeprowadzenie jest obowiązkowe, co wynika z treści art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Działanie organu naruszające przepisy o właściwości rzeczowej organów i prowadzące do pozbawienia strony postępowania dwuinstancyjnego stanowi rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zważywszy powyższe działając na podstawie art. 145 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w pkt 2. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1270, dalej zwane p.p.s.a./. Sąd nie orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a. bowiem decyzje odmawiające przyznania uprawnienia z zasady nie nadają się do wykonania.