VI SA/Wa 93/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. K. i E. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę VI SA/Wa 93/07 UZASADNIENIE Decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 roku nr [...] nałożona została na M. K. i E. K. kara pieniężna w wysokości 30000 złotych. Suma kar pieniężnych stanowiła kwotę 59150 złotych. Wobec ograniczenia wynikającego z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym nałożono na przedsiębiorców karę w łącznej wysokości 30000 złotych. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez stronę od powyższej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [..] października 2006 roku nr [...]: 1. uchylił zaskarżona decyzje w części dotyczącej nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, 2. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcia obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniach [...].01.2006r. do [...].01.2006r. przeprowadzono kontrolę w przedsiębiorstwie "M." s.c. M. K., E. K. z siedzibą w Ś.. Podczas kontroli stwierdzono następujące naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r., nr 204, poz. 2088 ze zm.): 1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, 2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, 3. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego, 4. wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy, 5. wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalenia trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, 6. wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowców w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, 7. nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie za każdy dzień pracy kierowcy. Zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów: 1) o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, 2) o czasie pracy kierowców, 3) o odpadach, 4) o ochronie zwierząt, 5) o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów, 6) o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, 7) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, 8) wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. 2. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty: 1) 15.000 złotych - w odniesieniu do kontroli drogowej; 2) 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. 3. Jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów, o których mowa w ust. 1, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy niniejszej ustawy. 4. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Konsekwencją powyższego rozwiązania w odniesieniu do dokonanych przez przedsiębiorcę naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym jest: - lp. 10.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który karą pieniężną w wysokości 100 złotych sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas jednej godziny, natomiast w wysokości 200 złotych za każda rozpoczętą kolejną godzinę, - lp. 10.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który karą pieniężną w wysokości 150 złotych sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy, przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut, za każde rozpoczęte 30 minut – 200 złotych, - lp. 10.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym karze podlega przekroczenie maksymalnego dziennego okresu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do 1 godziny – 150 złotych, oraz za każdą rozpoczętą godzinę 200 złotych, - lp. 1.8 pkt 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który karą pieniężną w wysokości 500 złotych sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy, - lp. 2.2 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który karą pieniężną w wysokości 3000 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, - lp. 1.8 pkt 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który karą pieniężną w wysokości 500 złotych sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, - lp. 11.4 pkt 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym karze podlega nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie – w wysokości 500 złotych za każdy dzień pracy kierowcy. Do transportu drogowego odnoszą się także regulacje zawarte w art. 6, art. 7, art. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 01.12.1985r.), oraz w art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985r. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, mają one zastosowanie, albowiem poczynione ustalenia faktyczne wypełniają dyspozycje powyższych przepisów. Główny Inspektor Transportu Drogowego po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie – za każdy dzień pracy kierowcy i przekazać sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania. Określenie ilości nieokazałych wykresówek podczas kontroli w przedsiębiorstwie wyłącznie na podstawie oświadczenia przedsiębiorcy związanego z opłatami za przejazd po drogach krajowych jest niewystarczające dla prawidłowego rozpoznania sprawy w w/w zakresie. Organ I instancji powinien dokładnie określić, za jakie dni i którego kierowcy wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przedsiębiorca nie okazał podczas kontroli w przedsiębiorstwie. W tym celu winien przesłuchać stronę oraz kontrolowanych kierowców tak, aby w pełni potwierdzić lub zaprzeczyć wystąpienie omawianego naruszenia. Wydanie rozstrzygnięcia w tej części wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w wskazanym zakresie. W pozostałym zakresie Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o protokół kontroli przedsiębiorstwa oraz zebrane w toku kontroli dokumenty. Przy poszczególnych naruszeniach wskazał, na jakim dokumencie się oparł. Decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Strona otrzymała protokół kontroli, mogła zapoznać się z materiałem dowodowym i wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli. Mogła też skorzystać z prawa przeglądania akt, o czym została pouczona w piśmie zawiadamiającym o wszczęciu postępowania z dnia 3 lutego 2006 roku, 13 lutego 2006 roku oraz w piśmie z dnia 22 marca 2006 roku zawiadamiającym o zakończeniu postępowania administracyjnego. Z powyższego uprawnienia strona nie skorzystała. Odrzucić więc należy, zdaniem Głównego Inspektora zarzut strony o naruszeniu art. 10 kpa. Skargę na decyzję Głównego inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 roku nr [...] złożyli M. K. i E. K. wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja narusza prawo. Sprawa nie wymaga zebrania dodatkowego materiału dowodowego, cały bowiem jest w posiadaniu organu. Zatem uchylenie decyzji w zakresie nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie jest niezgodne z prawem. Natomiast w części, w której organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy, skarżący podnosi, iż organ dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa, co doprowadziło do nieuprawnionego kwalifikowania sytuacji jako naruszeń prawa. Ponadto skarżący zarzuca organowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez należyte informowanie i brak pomocy, zgodnie z art. 9 kpa. Zdaniem przedsiębiorcy organ nie zbadał również okoliczności powstania i zaistnienia faktów zawartych w materiale dowodowym, a które mogły powstać w sposób niezawiniony. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie, przywołując argumentacje zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad skarga jako niezasadna podlega oddaleniu albowiem decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 roku odpowiada prawu i wbrew twierdzeniom skarżącego nie narusza prawa materialnego i procesowego. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie uchybił powyższej zasadzie. W zaskarżonej decyzji nastąpiło szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ przedstawił też obszerną argumentację na poparcie zajętego stanowiska. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Ponadto organ odwoławczy, wcześniej organ I instancji nie dopuścił się, zdaniem sądu, obrazy zasady swobodnej oceny dowodów /art. 80 kpa/. Podnoszone przez skarżącego okoliczności były przedmiotem oceny organu. Ocena ta, zdaniem sądu, nie budzi żadnych wątpliwości. Jest trafna i uzasadniona. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ zastosował właściwe normy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Transportu Drogowego poprzedzone decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu drogowego jest logicznym wnioskiem, wyprowadzonym z prawidłowo ustalonych faktów i ich prawnej oceny. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie wymierzonych kar pieniężnych, wskazuje ich podstawę prawną. Nie jest ono ani lakoniczne, ani powierzchowne. Główny Inspektor Transportu Drogowego wcześniej M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wykazały, iż zaistniały okoliczności przewidziane w podstawach prawnych rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze sąd uznał je za niezasadne. Główny Inspektor Transportu Drogowego zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Wymaga uzupełnienia. Organ II instancji wskazał precyzyjnie w jakim zakresie ten materiał należy uzupełnić. W części dotyczącej nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego. Oparł się jedynie na oświadczeniu przedsiębiorcy. W takim wypadku organ odwoławczy dla oceny prawidłowości stanu faktycznego musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości w tej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Odpowiedzialność administracyjna za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym jest oderwana od kwestii winy, a także zaistnienia szkody bądź stanu zagrożenia nią, czy też negatywnych skutków społecznych. Obowiązkiem organu jest stwierdzenie, czy nastąpiło naruszenie przewidziane w ustawie i określone w załączniku do niej bez wnikania, jakie jego były i kto ponosi za to winę. Istotne jest stwierdzenie faktu popełnienia czynu i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej w art. 92 ust. 1 ustawy odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy drogowe, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań wysokości kary. Organ nie bada okoliczności zaistnienia określonych faktów, jedynie na nie wskazuje. Ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje także jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność, bądź prowadzących do jej ograniczenia. W przedmiotowej sprawie organ wskazał przy poszczególnych naruszeniach, na jakich dokumentach się oparł. Skarżący nie postawili w odwołaniu, także i w skardze zarzutów merytorycznych dokumentom, stanowiącym podstawę faktyczną dokonanych ustaleń. Podnosili zarzut naruszenia art. 9 kpa. Artykuł 9 kpa ustanawia ogólną zasadę obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Zdaniem sądu także i z tego obowiązku organ się wywiązał. Strona została pouczona o jej prawach już przy wszczęciu postępowania. Miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. Mogła przedstawiać dowody, zajmować stanowisko w sprawie. Organ powstrzymywał się z wydaniem decyzji oczekując na wyjaśnienia strony. Także w piśmie zawiadamiającym o zakończeniu postępowania organ poinformował stronę o istnieniu w dalszym ciągu zarówno zapoznania się jak i wypowiedzenia w sprawach objętych kontrolą. Przez czas do wydania decyzji strona mogła zapoznać się z aktami, złożyć stosowne wyjaśnienia. Jednak z tej możliwości nie skorzystała. Zgłaszała nieprecyzyjne oczekiwania. Mimo to organ powstrzymywał się wydaniem decyzji. Akta administracyjne odzwierciedlające przebieg postępowania administracyjnego dowodzą, iż strona ze swych uprawnień nie skorzystała. Pasywne stanowisko strony nie może obciążać organu administracji publicznej. Zarzut skargi o braku informacji ze strony organu o jej prawach i obowiązkach, sprowadzający się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa, w świetle powyższych rozważań nie jest więc zasadny. Skarżący nie wykazali też, że zarzucane uchybienie, choć zdaniem sądu nieistniejące, uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych. Odpis protokołu pokontrolnego otrzymali. Wbrew ich twierdzeniom protokół jest jasny i czytelny. Opiera się przede wszystkim na dokumentach, które były przecież stronie znane lub z którymi mogła się z łatwością zapoznać. To organ oczekiwał na wyjaśnienia strony odnośnie protokołu pokontrolnego. Organ wszczyna postępowanie w sprawie. Wypowiada się w formie decyzji w przedmiocie zaistniałych naruszeń. Dopiero decyzja zawiera uzasadnienie dokonanych naruszeń prawa i tego konsekwencji, w tym wypadku kary pieniężnej. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.