VI SA/Wa 930/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2011 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej bez zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2004 r. nakładającą na K. Sp. z o.o. (skarżąca) karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] rej. ul. [...] bez zezwolenia w okresie od [...] marca 2004 r. do [...] kwietnia 2004 r. pod ogródek sezonowy o powierzchni 113 mkw. w wysokości 37.064 zł. Równocześnie SKO orzekło o ustaleniu kary za umieszczenie bez zezwolenia w przedmiotowym pasie drogowym ww. obiektu handlowego – ogródka sezonowego w wysokości 18.532 zł według następującego wyliczenia: a) powierzchnia zajętego bez zezwolenia pasa drogowego - 113 mkw., b) okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia od [...] marca 2004 r. do [...] kwietnia 2004 r., tj. 41 dni, c) stawka opłaty - zgodnie z § 10a ust. 3 tabela lp. 3 ww. rozporządzenia - za zajęcie 1 mkw. pasa drogowego drogi wojewódzkiej przez - w tym przypadku - powierzchnię obiektu handlowego (ogródka sezonowego) za jeden dzień zajęcia - 0,40 zł, d) zwiększenie opłaty wyliczonej jako a) x b) x c) 10 razy - zgodnie z § 11 ust. 3 ww. rozporządzenia, tj. 113 mkw. x 41 dni x 0,20/1 mkw./1 dzień x 10 = 18.532 zł. Karę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia doręczenia ww. decyzji na konto [...] wskazane uprzednio w decyzji organu I instancji. Podstawą materialnprawną rozstrzygnięcia II instancji stanowiły przepisy art. 40 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) i § 11 ust. 3, § 10a ust. 3 tabela lp. 3 rozporządzenia Rady Ministrów 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz. 33 ze zm.). Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym oraz prawnym. Skarżąca spółka dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w celu usytuowania w przedmiotowej lokalizacji ogródka o pow. 113 m2 od dnia [...] listopada 2002 r. do dnia [...] marca 2004 r. W 2003 r. toczyło się postępowanie wyjaśniające, czy zadaszony obiekt strony powinien być objęty zezwoleniem budowlanym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] (decyzja I instancji) Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta W. nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia przedmiotowego pasa drogowego o pow. 113 m2 za okres od [...] marca 2004 r. do [...] kwietnia 2004 r. w wysokości 37 064 zł. Podstawą faktyczną decyzji I instancji były ustalenia, zgodnie z którymi Spólka została zobowiązana do złożenia zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z przepisami o zgodności obiektu z przepisami obowiązującego planu miejscowego. Równocześnie (pismo ZDM do strony z [...] grudnia 2003 r.) ZDM poinformował o skutkach zaniechania dostarczenia ww. dokumentu (podjęcie kroków w celu usunięcia ogródka). Pismem skierowanym do Spółki z dnia [...].01.2004 r., Zastępca Naczelnika Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w [...] odpowiedział, że dla przedmiotowego terenu ([...]) dnia [...]01.2004 r. nie został uchwalony miejscowy plan, a poprzedni plan wygasł z dniem [...]12.2003 r. Pismo to zostało dostarczone przez Spółkę do ZDM przy piśmie z dnia [...]02.2004 r. Pismem z dnia [...]03.2004 r. ZDM zawiadomił Spółkę, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wygasa z dniem [...]03.2004 r. i że do tego dnia należy teren uporządkować i protokolarnie przekazać Wydziałowi Drogowemu [...] ZDM. Pismami z dnia [...]03.2004 r. i [...]03.2004 r. Spółka zwróciła się do ZDM o przedłużenie ważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego z zaznaczeniem, że ustawienia ogródka i projekt pozostaje bez zmian. Wskazano, że zdemontowanie ogródka nie jest możliwe do dnia [...]03.2004 r., gdyż przygotowanie ekipy demontażowej i dojazd na miejsce z [...] nie jest możliwe w ciągu jednego dnia, a ponadto niezbędna jest obecność przedstawiciela firmy [...] do odłączenia napięcia i rozwiązania umowy na dostawę energii elektrycznej. Pismem z [...] marca 2004 r. ZDM poinformował, iż nie wyda skarżącej zezwolenia na zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogowego z powodu nieprzedstawienia zaświadczenia o zgodności ogródka z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleniami planu miejscowego. Powiadomiono, że za okres pozostawania ogródka w pasie drogowym bez zezwolenia, zostanie naliczona kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz że osoby reprezentujące Spółkę mogą zapoznać się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie i wypowiedzieć się co do niej w siedzibie ZDM. Protokołem przekazania terenu z dnia [...]04.2004 r. nr [...]przedmiotowy teren został przekazany Wydziałowi Drogowemu [...] ZDM - u. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...]06.2004 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną za zajęcie ww. pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od [...]03.2004 r. do [...]04.2004 r. w wysokości 37.064,00 zł. W uzasadnieniu wskazano, że zezwolenie było ważne do [...].03.2004 r. Podniesiono, że [...] nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności ogródka z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleniami planu miejscowego. Powyższa decyzja została zaskarżona przez pełnomocnika strony. W sprawie były wydawane kolejno decyzje (SKO z dnia [...] grudnia 2004 r., Prezydenta W. z [...] lutego 2006 r., SKO z [...] marca 2006 r., Prezydenta W. z [...] września 2006 r., SKO z [...] czerwca 2006 r.). Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r. (sygn. akt 1635/07) wyżej wymienione decyzje zostały uchylone. Sąd wskazał na pominięcie pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym, a ponadto - w odniesieniu do decyzji z dnia [...]12.2004 r. - podniósł, że sprawa administracyjna winna być rozpoznana i rozstrzygnięta dwukrotnie i że organ bezpodstawnie na art. 138 § 2 k.p.a. orzekł o konieczności weryfikacji przez organ I instancji wysokości nałożonej kary oraz że Kolegium naruszyło zakaz pogorszenia sytuacji strony odwołującej się wyrażony w art. 139 k.p.a. Pozostało zatem do rozpatrzenia odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]06.2004 r. nr [...] (znak sprawy: [...]) nakładającej na ww. podmiot karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] rej. ul. [...] bez zezwolenia w okresie od [...]03.2004 r. do [...] kwietnia 2004 r. W odwołaniu wniesionym od decyzji I instancji pełnomocnik strony zarzucił: 1/ rażącą obrazę prawa materialnego/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.1.1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych / poprzez wydanie decyzji na podstawie rozporządzenia, które z dniem 09 czerwca 2004 r. straciło moc obowiązującą i przestało być obowiązującym prawem; 2/ próbę przerzucenia bezczynności Zarządu Dróg Publicznych w okresie od [...] marca do [...] kwietnia 2004 r. polegającej na zaniechaniu odpowiedzi na wniosek mych mocodawców, na "K." sp. z o.o. - co jest sprzeczne z obowiązującym prawem, a nadto z zasadami współżycia społecznego, gdyż finansowe skutki bezczynności organów państwa nie mogą obciążać przedsiębiorców; 3/ wadliwe ustalenie, że datą, do której można liczyć karę za zajęcie pasa drogowego może być data protokolarnego przejęcia terenu, w sytuacji, gdy załącznik nr 2 do decyzji o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w pkt 4 mówi o "faktycznym zwrocie" terenu, a nie o "zwrocie protokolarnym". Podnosząc te zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie skarżonej decyzji, jako bezprawnej, wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania stwierdziło, że jej okoliczności albo nie budzą wątpliwości (powierzchnia obiektu handlowego) albo zostały wyjaśnione w sposób dostateczny - dotyczy to terminu samowolnego zajęcia pasa drogowego, tj. umieszczenia w nim obiektu handlowego bez zezwolenia. Organ zauważył, że w wydanym zezwoleniu z dnia [...]11.2002 r. - załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...].11.2002 r. [...]- zaznaczono, że teren należy zwrócić protokolarnie Wydziałowi ZDM do dnia [...].03.2004 r. i że w przypadku zajmowania terenu po wygaśnięciu zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnej kwoty opłaty określonej w decyzji, płatnej za każdy dzień zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia do czasu faktycznego zwrotu terenu Zarządowi Dróg Miejskich oraz poniesienie kosztów związanych z usunięciem obiektu przez zarząd drogi - pkt 3 i 4 ww. załącznika. Tymczasem wniosek o wydanie zezwolenia na dalszy okres K. Sp. z o. o. złożyła do organu I instancji dopiero dnia [...] 03.2010 r., tj. na 2 dni przed upływem ważności ww. zezwolenia. Tym samym, organ I instancji dopełnił obowiązku wynikającego dla niego z art. 9 k.p.a., natomiast strona sama zaniedbała swoją sprawę zbyt późno występując o wydanie nowego zezwolenia. Natomiast, zdaniem Kolegium, organ I instancji nieprawidłowo zastosował w zaskarżonej decyzji (z dnia [...] 06.2004 r.) przy wyliczaniu opłaty § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz. 33 z późn. zm.) ustalający stawkę 0,80 zł za każdy dzień zajęcia pasa drogowego dróg wojewódzkich w wysokości 0,80 zł, zamiast określonej w § 10a ust. 3 tabela Ip. 3 tego rozporządzenia ustalającego stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego za każdy dzień zajęcia pasa, dla dróg wojewódzkich na obszarze zabudowanym miast pow. 500 tys. mieszkańców w wysokości 0,40 zł. Dlatego też należało zaskarżoną decyzję uchylić i orzec o ustaleniu kary w odmiennej wysokości, podanej w sentencji decyzją SKO z dnia [...] lutego 2011 r. Strona wniosła od powyższej decyzji skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając: 1) rażąco wadliwe ustalenia faktyczne sprawy, polegające na dowolnym przyjęciu, że w okresie za jaki została naliczona kara za zajęcie pasa drogowego tj. od [...] marca do [...] kwietnia 2004 r. przedmiotowy obiekt rzeczywiście zajmował wskazany pas drogowy przy jednoczesnym równie dowolnym przyjęciu zajmowanej powierzchni na 113 m2; 2) rażącą obrazę przepisów postępowania polegającą na niedopuszczalnym przerzuceniu na skarżącego ciężaru dowodu i obowiązku wykazywania, że w spornym okresie obiekt Spółki nie zajmował pasa ruchu drogowego o określonej powierzchni; 3) rażąco wadliwe przyjęcie, że datą, do której można naliczać karę za zajęcie pasa drogowego może być uznana data protokolarnego przejęcia terenu (a nie data faktycznego usunięcia obiektu), w sytuacji gdy załącznik nr 2 do decyzji o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w pkt 4 mówił o "faktycznym zwrocie" terenu (usunięciu obiektu), a nie o zwrocie "protokolarnym"; 4) rażącą obrazę przepisów postępowania, w tym art. 7; 8; 9 i 12 k.p.a. polegającą na: - bezprawnej próbie przerzucania skutków bezczynności ZDM w [...] na skarżącą spółkę poprzez naliczanie kar za okres, w którym organ uchylał się od odpowiedzi na wniosek skarżącej Spółki; - sankcjonowaniu w realiach sprawy i wymuszaniu na skarżącej fikcji prawnej i faktycznej polegającej na wyciąganiu negatywnych dla niej skutków prawnych w związku z nie uzupełnieniem w roku 2009 wniosku o wydanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, którego końcowy okres był planowany na rok 2004. Podnosząc powyższe zarzuty, pełnomocnik strony wniósł o uchylenie skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r. w całości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę Sąd doszedł do przekonania o bezzasadności zarzutów skargi. Podstawę prawną nałożenia na stronę – K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi były unormowania ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika z ust. 3 ww. artykułu, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego (...). Powyższy przepis dotyczy stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, gdyż zajęcie pasa drogowego miało miejsce w odniesieniu do ogródka restauracyjnego, co spełnia dyspozycję art. 40 ust. 2 pkt 4 (zajęcie na prawach wyłączności w celach innych niż w pkt 1-3). Z kolei art. 40 ust. 12 pkt 1 u.t.d. przewiduje wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 art. 40 u.d.p. Zgodnie z doktryną prawa, jak również z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych kara administracyjna, o której mowa w powyższym przepisie, jest oparta o konstrukcję prawną odpowiedzialności obiektywnej. Realizuje się ona poprzez samo zaistnienie sytuacji naruszenia prawa – w wypadku kontrolowanej sprawy – faktu, iż strona zajmując pas drogowy po wyekspirowaniu udzielonego jej uprzednio zezwolenia – nadal zajmowała fragment pasa drogowego, pomimo, iż kolejne zezwolenie nie zostało wobec niej wydane. Nie można uznać, aby ewentualne – wskazywane przez stronę uchybienia proceduralne – ani też przewlekłość postępowania, zwłaszcza w sprawie, której przedmiotem było rozstrzygnięcie wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres – miały jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie, które zapadło w sprawie kontrolowanej w niniejszym postępowaniu. Wymaga zaznaczenia fakt, iż wraz z decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. (zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. [...] rej. ul. [...] na okres od dnia [...] listopada 2002 r. do dnia [...] marca 2004 r. skarżąca otrzymała dokument pt. "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia obiektu: ogródka (zał. nr 2 do ww. decyzji). Jak wynika z pkt 3 ww. dokumentu, "zajmowany teren zostanie protokolarnie zwrócony Wydziałowi Drogowemu [...] ZDM i uporządkowany do dnia [...] marca 2004 r." Pkt 4 natomiast informował o sankcji za zaniechanie obowiązku, o którym mowa w pkt 3 – w postaci kary stanowiącej dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego. Co więcej, z pkt 11 opisanego dokumentu wynika obowiązek złożenia wniosku o wydanie zezwolenia o dalsze zajęcie pasa drogowego "co najmniej z trzymiesięcznym wyprzedzeniem". Powyższego obowiązku skarżąca nie wypełniła, składając kolejny wniosek dopiero w dniu [...] marca 2004 r. (k-30 akt administracyjnych). Co najistotniejsze – nie wypełniła też obowiązku zwolnienia pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu, co stało się podstawą faktyczną decyzji o nałożeniu kary administracyjnej na spółkę. Jednocześnie należy stwierdzić, iż niezasadne są podnoszone w skardze zarzuty dowolnego ustalenia: 1) okresu zajęcia pasa drogowego; 2) powierzchni pasa drogowego faktycznie zajmowanego przez stronę. Ad. 1. Kwestionowana jest końcowa data zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd uznał stawiany w tym zakresie zarzut za bezzasadny, gdyż fakt przyjęcia zajmowanego bezprawnie odcinka pasa drogowego został potwierdzony dokumentem urzędowym, jakim jest protokół przejęcia terenu przez ZDM Wydział Drogowy [...] (protokół nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., k-34 akt administracyjnych), podpisany m.in. przez przedstawiciela skarżącej. Takie postępowanie jest zgodne zarówno z pkt 3 wyżej opisanego dokumentu: "Warunki zajęcia pasa drogowego (...)", jak i z przepisami k.p.a., który w art. 67 przewiduje sporządzenie zwięzłego protokołu z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba, że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie (§ 1). W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność wcześniejszego przekazania przedmiotowego odcinka pasa drogowego organom miasta. Ad. 2. Podobnie sytuacja przedstawia się w odniesieniu do zarzutu braku właściwego ustalenia zajmowanej de facto przez stronę powierzchni. Powierzchnia ta została ustalona w identycznym wymiarze, jak to miało miejsce w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (decyzja z dnia [...] listopada 2004 r.), nie była również kwestionowana w toku postępowania – co m.in. wynika z podpisanego bez zastrzeżeń przez stronę protokołu przejęcia terenu nr [...]z dnia [...] kwietnia 2004 r., o którym mowa powyżej. Z uwagi na brak jakichkolwiek prób wykazania innego, niż ustalony przez organ stanu faktycznego oraz potwierdzenie istotnych okoliczności sprawy dokumentami urzędowymi, zarzut bezzasadnego przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę należy uznać za chybiony. Sąd nie stwierdził nadto żadnych innych uchybień proceduralnych, które mogłyby rzutować na treść rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. Prawo materialne zostało zastosowane w sposób zasługujący na aprobatę. Z powyższych względów, uznając skarżoną decyzję za odpowiadającą prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.