VI SA/Wa 931/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Zbigniew Rudnicki Sędziowie : Asesor Małgorzata Grzelak WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant: Paweł Muszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2005 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004 r.; 2. stwierdza, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej T. sp. z o.o. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 931/05 Uzasadnienie W dniu [...] listopada 2003 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] dokonali kontroli przejazdu samochodu znajdującego się w dyspozycji "T." sp. z o.o. z siedzibą w W., kierowanego przez D. M. Kontrola ustaliła nieprzestrzeganie rozkładu jazdy. Kierujący pojazdem podpisał protokół kontroli nie wnosząc uwag. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nałożył na "T." sp. z o.o., za niezatrzymanie się na przystanku [...] – dworzec kolejowy, karę pieniężną w kwocie 3000 zł. W decyzji stwierdzono, że pojazd został zatrzymany do kontroli na ul. [...] ok. godz. 13.40, ponieważ kierowca nie zatrzymał się na przystanku [...] – dworzec kolejowy, następnie zawrócono go na ten przystanek, gdzie dokonano kontroli o godz. 13.50. Od decyzji tej spółka złożyła odwołanie wskazując, że stan faktyczny podany w decyzji nie odpowiada oświadczeniu kierowcy i zapisom tachografu. Kierowca został zatrzymany do kontroli o godz. 13.37, a nie jak podano w decyzji o godz. 13.50, natomiast spóźnienie (gdyż powinien zajechać na przystanek przy PKP o godz. 13.35) wynikło z konieczności objazdu spowodowanego pracami drogowymi. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję administracyjną wskazując na to, że z wyjaśnień strony wynika, iż kierujący nie ominął przystanku dworzec PKP w [...], jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji. Należało w związku z tym przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia tej okoliczności. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz lp. 1.2.2. pkt 3 załącznika do tej ustawy, nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 3000 zł. Kara została nałożona za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, to jest za zmianę trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Organ administracji stwierdził, iż kierujący pojazdem, zatrzymany do kontroli o godz. 13.40, nie zatrzymał się na przystanku [...] dworzec kolejowy. Przesłuchany w dniu [...] kwietnia 2004 r. w charakterze świadka kierujący pojazdem zeznał, że jadąc z [...] do [...] wyjechał punktualnie o godzinie 12.40. W [...] chciał skręcić, zgodnie z rozkładem, w ul. [...] lecz z uwagi na usuwanie konarów drzew służby wykonujące prace skierowały go na następną przecznicę i tą ulicą dojechał do ul. [...], gdzie wysadził pasażerów. W tym momencie doszło do kontroli. Kierowca oświadczył, iż na ul. [...] wysadził wszystkich pasażerów i miał właśnie jechać na przystanek przy dworcu PKP aby rozpocząć nowy kurs z godziną odjazdu 13.35. Kontrola rozpoczęła się o godzinie 13.37 natomiast opóźnienie z rozpoczęciem nowego kursu wynikło z konieczności objazdu. Kiedy kierowca dojechał na przystanek przy stacji PKP w [...] kontrolujący zakazali dalszej jazdy przystępując do kontroli. Z informacji pozyskanych przez organ administracji od Starostwa Powiatu [...] z dnia [...] maja 2004 r. i od [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich Rejon Drogowy [...] – [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. wynika, iż w dniu [...] listopada 2003 r. (dzień kontroli) nie były prowadzone, na ul. [...] i ul. [...] w [...], prace związane z remontem nawierzchni i usuwaniem konarów drzew. Nadto [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich Rejon Drogowy [...] – [...], pismem z dnia [...] grudnia 2003 r., informował, że roboty modernizacyjne drogi nr [...] na odcinku ul. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w [...] zostały rozpoczęte w dniu [...] października 2003 r. i są w trakcie realizacji. Od powyższej decyzji "T." sp. z o.o., załączając oświadczenie kierowcy i pasażerów, złożyła odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Kierujący pojazdem w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2004 r. zaznaczył, iż autobus podstawił na przystanku PKP w [...] w dniu [...] listopada 2003 r. o godzinie 13.35 i wówczas rozpoczęto kontrolę. Kierowca konsekwentnie twierdził, że z uwagi na prowadzone prace przy usuwaniu konarów drzew na ul. [...] zajechał na przystanek PKP w [...] od innej ulicy, co w jego ocenie nie miało istotnego znaczenia. Składający oświadczenie żądał konfrontacji z inspektorami. W swoich oświadczeniach pasażerowie autobusu, którzy jechali w dniu kontroli potwierdzili, że kierowca wjechał na przystanek PKP w [...] od innej ulicy, ponieważ na ul. [...] były usuwane konary drzew po burzy, na przystanek ten przyjechali punktualnie o godz. 13.35. Zdaniem skarżącej w sprawie wystąpiły znaczne i istotne rozbieżności, których organ administracji nie usunął w postępowaniu administracyjnym. Rozbieżności te dotyczyły czasu i miejsca zatrzymania pojazdu do kontroli oraz przyczyn skorygowania trasy przejazdu. Co do pierwszego zarzutu skarżąca podnosiła, iż organ administracji nie wyjaśnił tej okoliczności przez przesłuchanie konfrontacyjne kierowcy i inspektorów. Natomiast zmiana trasy nie wynikła z samowoli kierowcy lecz konieczności objazdu z powodu usuwania konarów drzew po burzy. Brak oficjalnej adnotacji o tych pracach, zdaniem skarżącej, nie zmienia faktu, że zdarzenie to miało miejsce, albowiem potwierdzają je oświadczenia kierującego i pasażerów. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 18 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) i lp. 1.2.2. pkt 3 załącznika do tej ustawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powołując się na treść przywołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym i na § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 232, poz. 2332), a także na protokół kontroli, organ administracji uznał za udowodnione, że kierujący autobusem nie przestrzegał ustalonej w zezwoleniu i rozkładzie jazdy trasy przejazdu. Organ administracji nie dał wiary oświadczeniu kierowcy i pasażerów tłumacząc to tym, że od kontroli do ich złożenia upłynęło około dziewięciu miesięcy co czyni wątpliwym by składający oświadczenia, w szczególności pasażerowie, po tym okresie tak dokładnie pamiętali szczegóły z dnia kontroli. Zdaniem organu, informacje złożone przez Starostwo Powiatu [...] i Zarząd Dróg Powiatowych są obiektywne i dodatkowo zaprzeczają okoliczności związanej z koniecznością zmiany trasy przejazdu z uwagi na porządkowanie drogi po burzy. Organ odwoławczy przyjął za udowodnione ominięcie przez kierowcę przystanku [...] – dworzec PKP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję "T." sp. z o.o. wnosiła o jej uchylenie. Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności pominięcie dowodu z wykresówek oraz powołanie się w decyzji na zapisy protokółu, których tenże nie zawierał. Skarżąca wskazała, iż protokół kontroli nie określał dokładnego miejsca jej przeprowadzenia stwierdzając, że odbyła się ona w [...]. Nadto z wykresów na tarczach tachografów wynikają inne godziny zatrzymania pojazdu i dalszej jego jazdy niż wskazano to w decyzji administracyjnej, a czas zatrzymania – godz. 13.37 – dowodzi, iż opóźnienie wynikło właśnie z konieczności zmiany trasy, albowiem zamiast zajechać na przystanek przy PKP o godz. 13.35, samochód mógł zajechać o godz. 13.37. Jednocześnie skarżący nie zgadzała się ze stwierdzeniem decyzji, że oświadczeń pasażerów nie można uznać za wiarygodne. Pasażerowie ci jeżdżą systematycznie tą samą trasą i utkwiłoby im w pamięci, że autobus nie zatrzymał się na przystanku PKP w [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji administracyjnej, wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wielokrotnie podkreślał, że w analogicznych sprawach, jak rozpoznawana, istotne znaczenie ma dokładność protokółu kontroli. Zasadniczym zarzutem stawianym skarżącej spółce jest ominięcie przystanku [...] – dworzec kolejowy. Tymczasem z protokółu kontroli z dnia [...] listopada 2003 r. wynika, że kontroli dokonano w mieście [...]. Nie dookreślono gdzie dokładnie kontrola ta została przeprowadzona, czy na jakiejś ulicy miasta czy na przystanku przy dworcu PKP. W uwagach kontrolującego stwierdzono nieprzestrzeganie rozkładu jazdy, co także, jako określenie nieścisłe, nie wskazuje w czym ten rozkład został naruszony, czy w zakresie punktualności przyjazdów i odjazdów, czy w zakresie obowiązku zatrzymania się na obowiązujących przystankach. Tymczasem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, wydana po ponad pół roku od kontroli, opierając się na ustaleniach zawartych w protokóle kontroli stwierdziła naruszenie rozkładu jazdy przez niezatrzymanie się autobusu na przystanku dworzec PKP w [...], co nie wynika z tego dokumentu. Organ odwoławczy uznał to ustalenie za nie budzące wątpliwości, aczkolwiek w swej pierwszej decyzji z dnia [...] marca 2004 r. (uchylającej decyzję I instancji) miał zasadnicze wątpliwości co do ustaleń w tym zakresie. Wówczas to organ odwoławczy uznał za konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia czy faktycznie doszło do ominięcia przystanku dworzec PKP w [...]. Należy więc wskazać, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Jeżeli zatem nie było konieczności przeprowadzenia całego postępowania dowodowego, organ odwoławczy mógł, w zakresie wyjaśniającym powyższą okoliczność, przeprowadzić wymagany dowód. Kierujący pojazdem, zeznając jako świadek podał, że kontrola odbyła się na przystanku PKP, natomiast organ administracji, pomimo braku innych ustaleń uznał, z naruszeniem art. 107 § 3 w związku z art. 80 kpa., jego zaznania za niewiarygodne. Skarżąca wskazała na inne dowody w sprawie mające dla rozstrzygnięcia istotne znaczenie. Były nimi oświadczenia pasażerów autobusu oraz dane naniesione na wykresówkach. Co do pierwszych z tych dowodów organ administracji, nie dokonując ich weryfikacji, stwierdził ich niewiarygodność opierając się wyłącznie na informacjach pozyskanych ze Starostwa Powiatu [...] i od zarządcy drogi. Należy zatem wskazać za przepisem art. 75 § 1 kpa., że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Strona skarżąca stanowczo i konsekwentnie twierdziła, że konieczność objazdu była spowodowana pracami porządkowymi na ul. [...]. Także pasażerowie autobusu potwierdzali tą okoliczność oraz zatrzymanie się pojazdu na przystanku PKP w [...]. Przesłuchanie osób, na które wskazywała skarżąca i które mogłyby - jej zdaniem - potwierdzić podnoszone okoliczności, należało do obowiązków organów administracji wynikających z art. 7, 75 i 77 § 1 kpa., nakazujących dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Także nic nie stało na przeszkodzie aby organ administracji, pomimo upływu czasu, upewnił się czy faktycznie okoliczności te potwierdziliby lub nie, pasażerowie autobusu, a nie poprzestawać na otrzymanych od strony oświadczeniach pasażerów. Nadto zobowiązany, decyzją organu odwoławczego z dnia [...] marca 2004 r. do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, organ I instancji faktycznie tego postępowania nie przeprowadził, ograniczył się bowiem jedynie do przesłuchania kierującego pojazdem nie dając wiary jego zeznaniom. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja i ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Jak wypowiedział się bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2000 r. (V SA 948/00), a należy stwierdzić, iż pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wskazując na dowód z wykresówek skarżący dążył do skonfrontowania ustaleń organu administracji z zapisem przyrządu kontrolnego. Dowód ten miałby, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, duży walor obiektywności. Jednakże organy administracji nie odniosły się do tego wniosku, a w szczególności nie wzięły pod uwagę możliwości skorzystania z tego dowodu, co także stanowiło naruszenie zasad postępowania administracyjnego. W związku z powyższym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji powinny, zgodnie z wymaganiami określonymi powołanymi wyżej przepisami postępowania administracyjnego, przeprowadzić postępowanie dowodowe ustalające naruszenie lub nie przez przedsiębiorcę zezwolenia w zakresie zarzucanym w zaskarżonej decyzji. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.